CONSEJO MEXICANO DE CIENCIAS SOCIALES

Fuerzas Armadas, Guardia Nacional y violencia en México

Presentación

El Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (Casede) y la Fundación Friedrich Ebert (FES) en México presentan la obra Fuerzas Armadas, Guardia Nacional y violencia en México con el ánimo de contribuir al análisis y a la reflexión sobre los riesgos que para la democracia representan fenómenos como la militarización y la creciente violencia en el país. Así, el libro se integra por cuatro colaboraciones escritas durante el año 2020 sobre distintos aspectos de la militarización en México y la dinámica que ha adquirido la violencia y la crisis de derechos humanos en los últimos años.

Sobre el tema de la militarización, el primer ensayo escrito por Raúl Benítez Manaut trata la problemática de las Fuerzas Armadas mexicanas desde un punto de vista histórico. Para el autor, la elevada influencia de los militares en México es un fenómeno que acompañó el origen de la nación y del Estado. En el siglo XIX los militares fueron quienes encabezaron la vida política del país. Hombres fuertes como Antonio López de Santa Anna y Porfirio Díaz fueron clave para la historia, y contrasta con el presidente Benito Juárez, sin duda uno de los civiles más prominentes en la vida mexicana. La Revolución llevó a un recambio en las Fuerzas Armadas y se desprendió un Ejército popular que se fue profesionalizando a medida que el país se estabilizaba. El Ejército fundó el partido de la Revolución Institucional (PRI) que gobernó de 1929 al año 2000. Entregaron el poder presidencial en 1946 y la relación entre civiles y militares se definió como de autonomía funcional. Esta relación que le otorgó una posición de privilegio a las Fuerzas Armadas en el seno del sistema político no se modificó con la transición a la democracia, como se dio en el resto de los países de América Latina. Con la naciente democracia apareció el cáncer y se aprovechó de las múltiples debilidades del Estado: el crimen organizado y su máxima expresión, el narcotráfico. Para hacerle frente, se recurrió intensamente a las Fuerzas Armadas, lo que llevó a reentrenarlas e incluso a encabezar la lucha que el jefe del Estado entre 2006 y 2012, Felipe Calderón, denominó la guerra contra el narcotráfico. Toda guerra debe estar encabezada por el segmento del Estado que está obligado a combatirla y ello llevó a una nueva militarización. Como toda guerra, según dice Karl von Clausewitz, su tendencia es hacia los extremos si ninguna de las partes logra derrotar a la otra, o si no se da un armisticio. Se vive en la fase de ascenso a los extremos. La particularidad del actual gobierno es que amplía esta presencia militar incluso al área de gestión estatal del impulso a proyectos de infraestructura. Los militares están sustituyendo incluso a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a través de la construcción de aeropuertos y vías férreas.

La segunda contribución, de Alejandro Pocoroba García, analiza a detalle la Guardia Nacional desde sus orígenes en el siglo xix. Esta institución fue uno de los pivotes de la estructura de defensa del país en su periodo fundacional. En la gran mayoría de los países latinoamericanos, la existencia de la Guardia Nacional se debe a la necesidad de recurrir a la parte armada del Estado para la seguridad interna. En México, cuando se dio el cambio de régimen con la Revolución, la Constitución de 1917 la incluyó en su texto en gran cantidad de artículos, como en el 21, 31, 35, 38, 73, 76, 79, 89 y 118, incluso en la Ley del Servicio Militar. En el siglo xx a la Guardia Nacional no se le activó como fuerza armada, con la transición a la democracia, como sucedió en el     en parte por la necesidad de centralizar en el gobierno federal las actividades militares, ya que en el siglo XIX su gestión se otorgó a los gobernadores y les dio poder político. La Secretaría de Defensa Nacional (Sedena) nunca le vio utilidad durante el régimen revolucionario. La reactivación de la Guardia Nacional, tras varios intentos fallidos, por el presidente Andrés Manuel López Obrador se analiza en el capítulo del libro. Se puede comparar el proceso con la separación de la Armada de México en 1939 de la Sedena, con lo que se creó la Secretaría de Marina y se aceleró su profesionalización como fuerza armada especializada. Esta sería la segunda división, reconociendo que las Fuerzas Armadas tienen una dedicación casi exclusiva a la seguridad interna del país, y que los recursos estimados por la Sedena para este propósito se deben canalizar a una institución que por ley se dedique a la seguridad interior. En el artículo se sostiene que la actual Guardia Nacional es de jure civil, pero de facto militar. Se vincula a la nueva Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), creada en diciembre de 2018 por el presidente López Obrador, tras una polémica desaparición de la Policía Federal (en la que parte de sus integrantes pasaron a la SSPC y a la Guardia Nacional). El autor analiza a detalle cómo reacciona la población ante la recién creada Guardia Nacional y la opinión de numerosas agrupaciones de la sociedad civil y especialistas. Queda abierta la pregunta en el artículo: ¿se logrará consolidar la Guardia Nacional como una tercera fuerza armada, responsable de la seguridad ciudadana, pública e interior del país hacia el año 2024?

En el tercer ensayo, escrito por Lisa María Sánchez Ortega, se analiza el tema de la militarización de la seguridad pública desde el punto de vista legal. México, como muchos países del llamado “mundo en desarrollo”, no logra consolidar muchas de las instituciones del Estado y se superponen las consideradas más fuertes sobre las más débiles. En este caso, las Fuerzas Armadas siempre se han visto como el brazo fuerte y profesional del Estado y las policías de distinta naturaleza, las de prevención del delito e investigación, municipales, estatales o federales, se consideran débiles. El diagnóstico ha sido contundente: la mayoría de las policías no son profesionales –a pesar de que algunas sí lo son–; las municipales, sostenidas en términos legales en el artículo 115 constitucional, no tienen presupuesto suficiente y sus integrantes no tienen salarios dignos y estabilidad en el empleo. Además, en muchas ocasiones, responden al presidente municipal en turno e incluso, en los últimos años, también en muchas partes del país trabajan para organizaciones criminales que las penetran o cooptan con facilidad. De igual modo, la Policía Federal, que existió entre 1999 y 2019, no logró su propósito de edificar en el nivel nacional un cuerpo que lograra hacer posible que las Fuerzas Armadas se desprendieran de la misión de seguridad pública o interna. La respuesta del presidente López Obrador fue contundente: la pro- fundización de la militarización de la seguridad pública a través de la Guardia Nacional. Este no fue un proceso inmediato en materia legal. Se vive desde fines del siglo xx, y dado que no se ha logrado separar a los militares de la seguridad pública, hay que hacer legal lo real. Lo anterior ha derivado en que los militares están, en ocasiones, sobre el Estado de derecho, sobre todo en materia de aplicación de los derechos humanos a nivel operativo o táctico. La autora señala que esta militarización impide pacificar y ordenar institucionalmente al país. Se alerta que dicho proceso se ha dado de forma gradual en los últimos cuarenta años y que el peligro es que se puede dar un punto de no retorno. La militarización está haciendo normal y legal lo que debería de ser momentáneo y circunstancial, como es la presencia militar en las calles combatiendo al crimen, común u organizado. Se sostiene en este ensayo que una de las grandes debilidades del marco legal mexicano es la falta de supervisión, control y vigilancia real del desempeño de los militares. Esta evolución legal que sostiene a la militarización no es un fenómeno del actual gobierno del presidente López Obrador, es una herencia de los anteriores gobiernos y se está volviendo un fenómeno sistémico que altera el proceso de construcción democrática en el país.

Finalmente, la contribución de Raúl Zepeda Gil sobre la violencia y los vacíos de la justicia, aborda la evolución de los distintos fenómenos violentos que suceden en el país desde sus múltiples manifestaciones. Inicia con una frase contundente: en México está desconectada la agenda de seguridad y derechos humanos de un estudio sistemático y real de las causas de la violencia, su crecimiento y las políticas públicas implementadas por el gobierno. El resultado de ello es la falta de una estrategia para resolver en favor de la población y la pacificación del país. En otras palabras, las múltiples reformas que ha tenido el sistema de seguridad no han desembocado en la reducción de la violencia, afectan- do directamente a la población. El autor parte del análisis de la tasa de homicidios en el país, que pasó del rango que va de 10,000 a 15,000 anuales entre 1998 y 2018; al rango entre 20,000 y 36,000 en el periodo de 2009 a 2018. En este periodo creció en seis veces el número de personas desaparecidas en el país. Todo esto conduce a fenómenos mucho más graves, como es el incremento de la violencia contra las mujeres, el tráfico de menores con fines sexuales, la trata de personas y la violencia contra los migrantes. A su vez, el modus operandi del crimen organizado se observa con las muertes con arma de fuego en casi todos los casos. Derivado de lo anterior, la incapacidad del Estado es evidente para poder evitar esta violencia y lograr trasladar a los responsables ante la justicia. También se han incrementado las desapariciones de personas, los desplazamientos forzados –incluso de poblaciones rurales casi en la to- talidad de su población por temor–, las torturas y las ejecuciones extrajudiciales. En otras palabras, las in- capacidades gubernamentales llevan a la impunidad. Casos específicos de alta sensibilidad dan cuenta de lo anterior, por ejemplo, las muertes y amenazas a periodistas y comunicadores, y los asesinatos de políticos en periodos de campaña electoral. El crimen organizado sentencia con su acción, y el Estado no logra en casi ningún caso, encontrar a los responsables. Esto afecta directamente y degrada la calidad de la democracia en el país. El autor concluye con cinco ejes transversales que deben impulsarse para iniciar la reversión de este proceso; menciona la pacificación, entendida como la búsqueda de mecanismos no violentos de resolución de conflictos, sobre todo a nivel local; la redistribución del derecho a la justicia; la reducción de la impunidad; el control de la letalidad; y la erradicación de la discriminación. En otras palabras, una verdadera política para dar salida a la militarización debe integrar acciones coordinadas interinstitucionales que corresponden a múltiples agencias del gobierno.

Como comparten los cuatro autores, la militarización es un fenómeno histórico, no coyuntural, y responde a distintas variables. La población, al ser afectada, ve en la fuerza militar la única que le puede ayudar; por ello se da una militarización con respaldo popular. Las encuestas de opinión en los últimos veinte años señalan que los militares ostentan un amplio respaldo entre la población, en contraste con las policías, los políticos y otras instituciones. Esto no debe ser un impedimento para construir y fortalecer el gobierno civil, y encontrar fórmulas de salida a la militarización y la violencia.

La crisis en curso desde febrero del año 2020 debido a la aparición de la epidemia del virus SARS-COV-2, conocido como COVID-19, llevó a México a fines de ese año a ubicarse entre los tres primeros lugares en el mundo por el número de decesos, después de Estados Unidos y Brasil. Las Fuerzas Armadas incrementaron gradualmente la disposición de sus efectivos para colaborar en el esfuerzo gubernamental contra la epidemia. Se estima que 50,000 efectivos de la Secretaría de Defensa Nacional, la Secretaría de Marina y la Guardia Nacional se redirigieron para esta nueva misión, aproximadamente 30% de sus efectivos operativos hacia fines del año. En muchos países del mundo los militares son una fuerza auxiliar del gobierno ante la pandemia, en México son la fuerza principal. Esto habla de la dependencia del gobierno de las Fuerzas Armadas ante un fenómeno no militar, pero sí vital.

El gobierno civil no estuvo preparado por la rapidez del requerimiento de urgencia que las Fuerzas Armadas y sus capacidades logísticas proporcionan. Este, por desgracia, es un fenómeno propio de un país subdesarrollado y da constancia de un Estado desbalanceado entre las capacidades civiles (débiles) y las militares (fuertes). Como es de esperarse, la población aprueba lo anterior y se ha elevado la imagen de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, reorientar a las fuerzas militares a sus labores profesionales es un imperativo democrático básico, pues la crisis causada por la epidemia se superará y el regreso a la normalidad deberá reformular los despliegues militares.

Si se reconoce que contra el crimen organizado se enfrenta una guerra (muchos analistas critican esta afirmación con mucha razón) y que ésta no ha logrado encontrar una estrategia de salida, entonces hay una guerra prolongada que se eleva en intensidad en favor de una de las partes, la criminal. Buscar opciones estratégicas es obligación de civiles y militares, tanto en el seno del gobierno como entre la sociedad civil. Por el momento, el Estado solo ha respondido con una fórmula anti-natura en el sentido democrático del concepto: más militarización, ahora de responsabilidades que deben ser civiles. El devenir democrático de México dependerá de las alternativas que el Estado y la sociedad mexicana sean capaces de construir en favor de la pacificación y el fortalecimiento del Estado de derecho democrático.

Ciudad de México, junio del 2021

Elisa Gómez Sánchez
Coordinadora de Diálogo Político
Fundación Friedrich Ebert en México

Raúl Benítez Manaut
Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte, UNAM y presidente del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia

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