Cuando el populismo cambia las reglas: gobernanza jerárquica y espacio cívico en México y El Salvador

Humberto Muñoz Grandé

En los últimos años, tres temas han emergido en el debate político y académico en América Latina. Los populismos, el retorno de ciertas formas jerárquicas de gobernanza y el espacio cívico han visto crecer la producción científica y los debates mediáticos. Este artículo es un intento por poner a dialogar los tres conceptos, encontrar puntos en común, sus matices y efectos. Así que agradecemos de antemano sus comentarios y observaciones en este espacio.

La premisa es relativamente sencilla: existen candidatos que adoptan el populismo como una ideología (conjunto de principios y valores en los que creen) que de manera pragmática ejecutan al llegar al poder, mediante modelos de gobernanza jerárquica que determinan la estructura administrativa por medio de la cual, por una parte, desmantelan las instituciones existentes y por el otro crean nuevas reglas del juego que en su conjunto reconfiguran y restringen el conjunto de libertades fundamentales de asociación, reunión pacífica y expresión, concebidas como espacio cívico. Las siguientes líneas intentan organizar esta discusión.

El análisis de las relaciones entre el Estado y los actores no gubernamentales en América Latina ha desbordado las categorías tradicionales de «izquierda» y «derecha». La consolidación de liderazgos personalistas, carismáticos y pragmáticos salidos de urnas democráticas ha reconfigurado el ejercicio del poder público. Desde hace algunas décadas, en la región se han consolidado los liderazgos de candidatos presidenciales caracterizados por personalidades altamente populares que arraigan su carisma en diferentes estrategias o enfoques populistas. Políticos como Jair Bolsonaro en Brasil, Nayib Bukele en El Salvador, De la Espriella en Colombia, Milei en Argentina o Andrés Manuel López Obrador (AMLO) en México han implementado estrategias populares que Landeros (2021) ha clasificado en populismo sociocultural, populismo ideacional, populismo discursivo y populismo estructural.

De manera general, este tipo de mandatarios parten de estrategias socioculturales que les permiten, primero siendo candidatos y después presidentes, reivindicar las demandas de los “de abajo” mediante la construcción de un imaginario de pueblo definido a partir de argumentaciones económicas. A esta estrategia se le suma la ideacional que concibe al pueblo bueno como un referente monolítico que se distingue de otro grupo homogéneo de élites corruptas que abusan de su poder y generan su riqueza a partir de la explotación y el engaño del primero. Ambos enfoques encuentran eco gracias a una estrategia discursiva que crea una identidad política, anti-elitista que con su capacidad de sobresimplificación de la realidad persuade eficazmente a su elector y eventualmente a sus gobernados. Desde ahí, el líder en el gobierno se comunica de manera directa y sin intermediarios con sus seguidores y gobernados quienes, a través del voto, contribuyen a legitimar cambios estructurales que poco a poco minan las libertades de expresión, reunión pacífica y de asociación. Con sus diferencias y excepciones, esta podría ser la génesis de las diferentes formas de populismo en la región latinoamericana.

Así, el populismo estructuralista (Landeros, 2021) y el de gobernanza jerárquica (Kooiman, 2003) confluyen para delimitar los contornos institucionales del espacio cívico (Biekart et al., 2023), lo cual es visible en diferentes países de la región, como en los casos de AMLO en México y al de Nayib Bukele en El Salvador. Para un análisis más profundo véase Muñoz Grandé (2024).

En ambos países se han generado cambios estructurales en dos dimensiones de interacción estatal:

1. En la estructura legal: leyes promovidas por el Poder Ejecutivo y aprobadas por el Legislativo para restringir o fiscalizar a actores no gubernamentales en la esfera pública.
2. En la dimensión burocrática / ejecutiva: políticas públicas, decretos unilaterales, discursos estigmatizantes y dispositivos institucionales orientados a modelar o suprimir la actuación de la sociedad civil y la prensa independiente.

A continuación, se presentan de manera sintética los efectos que el populismo estructural y la gobernanza jerárquica han tenido en el espacio cívico de México y El Salvador.

México: Gobernanza jerárquica burocrático-administrativa (2018–2024)

En México, la gobernanza jerárquica bajo el presidente AMLO no requirió de reformas constitucionales represivas ni de estados de excepción, sino que operó mediante la asfixia financiera, el desmantelamiento institucional, el intento de creación de nuevas leyes y la estigmatización discursiva desde su Conferencia Mañanera (conferencias de prensa de lunes a viernes desde donde se comunicaba con sus audiencias e imponía la agenda pública).

Durante su sexenio se presentaron iniciativas de reforma que cambiaban la estructura institucional de la relación con la sociedad civil, ejemplos de ello fueron la iniciativa de Reforma al Código Penal de la CDMX (2021) que establecía que cualquier persona con la dirección o administración de una OSC que recibiera fondos, recursos o apoyos públicos, sería considerada servidor público para efectos penales y con ello podría ser procesada penalmente por el delito de «corrupción» y otros contra la buena administración. Finalmente, en 2024, los ministros de la Suprema Corte anularon la porción del artículo 256 que tipificaba el delito de corrupción bajo este esquema por violar el principio de seguridad jurídica.

Otro intento de reforma fue la Iniciativa de Financiamiento Extranjero enviada al poder legislativo para prohibir a las OSC que reciban recursos internacionales realizar cabildeo o litigio estratégico. Entre 2021 y 2022, diputados y senadores de Morena (el partido oficial) presentaron propuestas de reforma que buscaban asfixiar operativamente el uso de recursos internacionales. La medida buscaba impedir de manera explícita que las OSC que recibieran donativos o subsidios del extranjero pudieran interponer amparos, juicios, recursos legales y formas de litigio estratégicocontra de leyes, megaobras o políticas públicas impulsadas por el Gobierno Federal; todo ello bajo el argumento de intervencionismo extranjero o proselitismo. Finalmente, la iniciativa tampoco prosperó debido a la movilización de OSC nacionales y extranjeras como Amnistía Internacional.

Lo que sí prosperó fue la reforma a la Ley del Impuesto sobre la Renta (LSR) mediante la cual los donativos realizados por personas físicas se sumaban al tope máximo de deducibilidad del 15%, eliminando la posibilidad de deducción independiente del 7%. En otras palabras, si una persona hubiera topado ese 15% con deducciones personales, por ejemplo, de gastos de salud, las donaciones que hiciera a OSC ya no podrían reclamarse (El Contribuyente, 2022). Esta medida tuvo un impacto financiero importante en las donaciones de las OSC mexicanas.

La dimensión burocrática / ejecutiva fue más efectiva. Como parte de su primer acto de gobierno publicó la Circular Uno (2019) mediante la cual se anunció la cancelación total del traspaso de recursos públicos a organizaciones sociales y civiles y se desmanteló el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) como órgano representativo de la vinculación entre la administración pública federal y las OSC, lo que incluyó tanto la degradación del Indesol a una Dirección General dentro de la Secretaría del Bienestar (Diario Oficial de la Federación, 2022) y la desaparición del Programa de Coinversión Social.

Ante la imposibilidad de modificar las leyes para restringir el financiamiento extranjero a las OSC, la narrativa se volvió la estrategia predilecta para mantener el debate en los terrenos de la soberanía. En 2024 el gobierno federal formuló una Reclamación Diplomática mediante el envío de carta diplomática a la Casa Blanca solicitándole suspender el financiamiento a la organización Mexicanos contra la Corrupción A.C., bajo el argumento de que su apoyo era «intervencionista».

El Salvador: Gobernanza jerárquica punitivo-coercitiva (2019–presente)

El Salvador bajo el presidente Nayib Bukele representa un modelo radicalizado donde la concentración del poder estatal y la agenda de seguridad pública propiciaron un severo cierre del espacio cívico. Entre las modificaciones estructurales que lo reconfiguraron se encuentran la expedición del Decreto de Estado de Excepción (2022)por el cual se suspendieron las garantías constitucionales relativas al derecho de asociación y reunión pacífica.

Adicionalmente, dos leyes más fueron promulgadas como mecanismos de control del espacio cívico. La Ley de Ciberseguridad y Seguridad de la Información (Decreto No. 143) y la Ley para la Protección de Datos Personales (Decreto No. 144), publicados el 15 de noviembre de 2024 en el Diario Oficial (No. 219, Tomo 445). Con la Ley de Protección de Datos se faculta a las personas a exigir la eliminación de información en internet si la consideran «inadecuada, inexacta, irrelevante o desactualizada», lo que permite que funcionarios públicos puedan exigir la baja de reportajes periodísticos, investigaciones de corrupción o publicaciones críticas bajo el pretexto de resguardo de su privacidad. Según Human Rights (2024) ambas leyes supeditan la fiscalización a la nueva Agencia de Ciberseguridad del Estado (ACE) por lo que al tratarse de un órgano dirigido por un comisionado nombrado directamente por el presidente de la República, el ecosistema civil e independiente carece de una autoridad autónoma que garantice que el flujo de datos no se use para el espionaje político.

Otra medida fue la Ley de Agentes Extranjeros (2025) propuesto inicialmente en 2021 y aprobado en mayo de 2025 por la Asamblea Legislativa. La ley obliga a las personas naturales y jurídicas, incluyendo OSC que reciben fondos internacionales, a inscribirse en el Registro de Agentes Extranjeros adscrito al Ministerio de Gobernación. Con ello, se grava con el 30% cada transacción financiera, donativo, transferencia o importación de bienes materiales procedentes del extranjero; lo cual ha afectado el financiamiento de diversas OSC. Adicionalmente, el uso y la obligatoriedad del término «Agente Extranjero» constituye una herramienta discursiva estatal para restar legitimidad a las organizaciones cívicas.

Desde la dimensión burocrática / ejecutiva, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2022) documentó del uso del software Pegasus contra periodistas y activistas:

El informe encontró que, de las 35 personas que supuestamente fueron espiadas, al menos 22 se cree que trabajaban para el portal de periodismo de investigación El Faro. El equipo del portal supuestamente fue objeto de vigilancia al menos durante el periodo del 29 de junio de 2020 al 23 de noviembre de 2021. Esta investigación también encontró que el acceso ilegal a los teléfonos de las víctimas ocurrió en fechas específicas que coincidían con aquellas en las que el medio acababa de revelar o estaba cerca de revelar características de interés público, así como en contextos con debates políticos nacionales relevantes. Este tipo de prácticas no solo violan el derecho a la privacidad, sino que también podrían afectar derechos inherentes al ejercicio del periodismo—incluyendo la protección e integridad de las fuentes—así como los derechos de las personas cercanas a las víctimas. https://www.oas.org/en/iachr/jsForm/?File=/en/iachr/media_center/preleases/2022/022.asp

Adicionalmente, en el 2021 se creó la Comisión Especial para Investigar el Destino Final de los Fondos que la Asamblea Legislativa ha Aprobado para Organizaciones, Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro como una instancia del Congreso encaminada a indagar sobre la asignación de recursos públicos a las OSC. Por su conducto se propició una fiscalización inquisitiva de fondos otorgados a fundaciones y OSC críticas. Entre sus mecanismos están las auditorías coercitivas para revisar la contabilidad de las organizaciones, la comparecencia de sus directivos y la recopilación de evidencias contra el peculado y agrupación ilícita. Según reportes de la propia Comisión (2023) se han revisado los casos de 20 OSC principalmente de derechos humanos, colectivos feministas, asociaciones educativas y de salud vinculadas a partidos de oposición (ARENA y FMLN). La actuación de la Comisión fue un factor importante para legitimar la eliminación de los fondos públicos a OSC en el país.

Matices y puntos de encuentro

El siguiente cuadro permite entender las sutiles diferencias entre las variantes populistas, el ejercicio jerárquico del poder y sus efectos en el espacio cívico.

La comparación entre ambos mandatarios permite encontrar puntos en común. En ambos casos el populismo discursivo tiene una fuerte presencia en la narrativa gubernamental aunque por medios diferentes, directo a través de las conferencias mañaneras en México y “más cool” por medio de redes sociales en El Salvador. También ambos presidentes hacen uso del populismo estructural que con la legitimidad del voto y eventualmente la mayoría o control del congreso logran no solo desmantelar algunas instituciones existentes con medidas ejecutivas o burocráticas como se dio en México, sino generar nuevas reglas del juego reformando las estructuras legales como en El Salvador. Finalmente, en los dos países existe una forma predilecta de ejercer el poder, una gobernanza jerárquica que no solo limita institucional o discrecionalmente la participación de la ciudadanía y sus organizaciones en la toma de decisiones públicas, sino que la ataca, reconfigurando así las condiciones para el ejercicio de las libertades de expresión y asociación, como se observa en ambos países y de reunión pacífica, como sucede en El Salvador.

Mientras en el El Salvador se implementó un autoritarismo legal-coercitivo sustentado en estados de excepción, en México se aplicó un autoritarismo burocrático-administrativo que asfixió el tejido asociativo sin recurrir a la violencia estatal abierta.

¿Cuáles son las alternativas para que la sociedad civil pueda defender el espacio cívico donde habita? ¿Es posible establecer nuevas formas de democracia en contextos populistas y de gobernanza jerárquica? ¿Cómo debe responder la sociedad civil? Muchas otras preguntas surgen de estos casos, de ello nos ocuparemos en otro espacio.

Referencias

• Asamblea Legislativa de El Salvador. (2021, 18 de mayo). Creación de la Comisión Especial para Investigar el Destino Final de los Fondos que la Asamblea Legislativa ha Aprobado para Organizaciones, Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro. Portal de Comunicaciones Institucionales. https://www.asamblea.gob.sv/node/11238

• Asamblea Legislativa de El Salvador. (2022, 27 de marzo). Decreto Legislativo N.° 333: Régimen de Excepción. Diario Oficial (Tomo N.° 434, No. 62). https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/504ADC31-9358-4286-88C4-624D22BF86AA.pdf

• Asamblea Legislativa de El Salvador. (2024, 15 de noviembre). Decreto Legislativo N.° 143: Ley de Ciberseguridad y Seguridad de la Información. Diario Oficial (Tomo N.° 445, No. 219). https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/D056D9A1-299D-4188-941A-9C3B5898D3F3.pdf

• Asamblea Legislativa de El Salvador. (2024, 15 de noviembre). Decreto Legislativo N.° 144: Ley para la Protección de Datos Personales. Diario Oficial (Tomo N.° 445, No. 219). https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/7A4FBD85-7E1B-46BE-9408-6FC549E53E00.pdf

• Asamblea Legislativa de El Salvador. (2025, 20 de mayo). Decreto Legislativo N.° 308: Ley de Agentes Extranjeros. Diario Oficial (Tomo N.° 447, No. 101). https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/B0636CC2-E88C-4D07-962A-03875A2D1F2F.pdf

• Biekart, K., Kontinen, T., & Millstein, M. (2023). Civil Society Responses to Changing Civic Spaces. Palgrave Macmillan.

• Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (31.01.2022). IACHR, Its Special Rapporteurship for Freedom of Expression and OHCHR Are Concerned About Evidence of the Use of Pegasus Malware to Spy on Journalists and Civil Society Organizations in El Salvador. https://www.oas.org/en/iachr/jsForm/?File=/en/iachr/media_center/preleases/2022/022.asp

• Diario Oficial de la Federación. (12.01.2022) Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Bienestar. Gobierno de la República. México. https://www.gob.mx/indesol/documentos/decreto-por-el-que-se-reforman-adicionan-y-derogan-diversas-disposiciones-del-reglamento-interior-de-la-secretaria-de-bienestar

• El Contribuyente. (2022.01.10). Cambios a la Ley del ISR afectan a organizaciones de beneficencia. https://www.elcontribuyente.mx/2022/01/cambios-a-la-ley-del-isr-afectan-a-organizaciones-de-beneficencia/

• Gobierno de la República. (14.02.2019). Circular Uno. México

• Kooiman, Jan (2003). Governing as Governance. SAGE Publications.

• Landeros, E. B., & Ortiz, J. G. (2021). El populismo de Nayib Bukele. In Bicentenario de Centroamérica: historias comunes, luchas y transformaciones (pp. 77–108). CLACSO. https://doi.org/10.2307/j.ctv2v88f55.6

• Muñoz Grandé, Humberto (2024). Gobernanza jerárquica del espacio cívico en América Latina. Revista de Administración Pública del GLAP, 8(14), 55-69. https://www.researchgate.net/publication/410819791_Gobernanza_jerarquica_del_espacio_civico_en_America_Latina