Emilio Muñoz-Rivero Manrique1
Palabras clave: Estado de derecho; rendición de cuentas; rendición de cuentas horizontal; división de poderes; responsabilidad; fiscalización
La división de poderes representa un equilibrio de facultades, atribuciones y responsabilidades conferidas tanto al Poder Ejecutivo, Judicial y Legislativo, este último cuenta con un órgano técnico y de gestión, con autonomía limitada, con la función de llevar a cabo la fiscalización superior. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) es la encargada constitucionalmente de revisar la Cuenta Pública de la Hacienda Pública Federal.
3En la presente investigación se analiza la importancia de la labor que realiza la Auditoría Superior de la Federación por medio de auditorías, vigilancia, supervisión y recomendaciones para mejorar áreas críticas y en su caso, imponer sanciones, esto con la finalidad de mejorar el desempeño de los organismos auditados.
1 Estudiante de Licenciatura de la carrera Ciencias Políticas y Administración Pública (opción Administración Pública) de la Universidad Nacional Autónoma de México, transparencia y rendición de cuentas, emiliomurima@gmail.com
Llevar acabo la fiscalización superior conlleva un orden en cuanto al desempeño gubernamental, llevando a cabo acciones de supervisión, revisión, recomendación y sanción hacia los entes públicos por medio de auditorías con diversos enfoques, como: La Auditoría Especial de Cumplimiento Financiero, Especial de Desempeño, Especial de Tecnologías e Información, Especial del Gato Federalizado, Unidad de Asunto Jurídicos y la Unidad General de Administración.
Dentro de la Administración Pública los temas de rendición de cuentas y fiscalización son de suma importancia debido a que son pilares de la vigilancia y el buen ejercicio del poder público, para generar la cultura de confiabilidad en las instituciones públicas.
Para el ejercicio de la función de la fiscalización, la ASF tiene cierto grado de autonomía con el propósito de que las atribuciones conferidas por la normatividad sean llevadas a cabo de manera legar, imparcial y confiable, garantizando una buena labor en cuanto a la revisión de la Cuenta Pública, sin embargo, existen diversos aspectos que vulneran la autonomía y labor que se le ha encomendado, poniendo en riesgo la objetividad del ejercicio de sus funciones.
La Auditoría Superior de la Federación es un órgano que depende de la Cámara de Diputados, situación que vulnera a la autonomía técnica y de gestión que se le ha otorgado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La Auditoría Superior de la Federación cuenta con la Auditoría Especial de Desempeño (AED), la cual se encarga de realizar las evaluaciones sobre el desempeño de los entes públicos. La AED cuenta con medios de gestión institucional que derivan de una normativa consolidada que permite conocer y comprender los temas de interés plasmados en la agenda nacional.
La rendición de cuentas horizontal representa ser un mecanismo idóneo dentro de las democracias contemporáneas en cuanto a dar a conocer información institucional, conocer la justificación de los actores inmersos en las diversa tomas de decisiones qie conllevaron a un resultado favorecedor o no alentador, además de la posibilidad de sancionar conductas no apegadas a la norma que pudieran poner en peligro el ambiente institucional, así como el logro de metas y objetivos establecidos por el ente público.
Las normas que rigen la conducta profesional de los servidores públicos fungen como mecanismos de control democrático con el propósito de salvaguardar la vida institucional de los diversos entes públicos que conformas a la Administración pública, conllevando una serie de
responsabilidades encaminadas a cumplir con el compromiso de velar por los intereses de los ciudadanos.
1.1 Sustento y enfoque
El desempeño institucional de la rendición de cuentas por medio del Estado de Derecho permite entender que el Estado debe cumplir con la ley, en este sentido, la rendición de cuentas es funcional dentro de la vida institucional de la administración pública gracias al Estado de Derecho, el cual es definido por Maximiliano García como “la organización del poder que es regulada por normas constitucionales, legales y reglamentarias que tienen como característica, que son conocidas de manera anticipada por los miembros de la sociedad civil, lo cual es garantía de regularidad a la hora de que se ejerce el poder” (García, 2013:93) siendo determinante el adecuado desempeño estatal, así como el de sus órganos de gobierno.
Bajo este sentido, Hayek menciona que
El Estado está sometido en todas sus acciones a normas fijas y conocidas de antemano; normas que permiten a cada uno prever con suficiente certidumbre cómo usará la autoridad en cada circunstancia sus poderes coercitivos, y disponer los propios asuntos individuales sobre la base de este conocimiento. (Hayek, 2007:193).
Esto representa que el Estado controla el poder democrático por medio de normas establecidas. En las democracias contemporáneas es fundamental tener una base de normas con las cuales se pueda organizar, controlar y dirigir la acción gubernamental, así como la conducta de la sociedad en su conjunto, por ende “El Estado de Derecho es el arquetipo de una institucionalidad que se consolida cuando sus principios —certidumbre, prevención, constitucionalidad, legalidad e impersonalidad— se cumplen sin reservas para estimular mejor el desempeño de los individuos, el mercado y la vida colectiva.” (García, 2013:95). Esto permite crear condiciones que favorezcan la responsabilidad y seguridad de los ciudadanos, además de formalizar la comunicación directa entre los organismos gubernamentales y los ciudadanos en los marcos de la convivencia democrática.
El Estado de Derecho necesita de actores que ejerzan derechos políticos y civiles, Ricardo
Uvalle define que “el Estado de Derecho tiene como referente la riqueza de la sociedad civil que, con sus ámbitos privado y público, se organiza para que las personas se desarrollen con ventajas fincadas en la libertad y la igualdad” (Uvalle, 2015:732). Generando las vías con las cuales la sociedad civil pueda desenvolverse en la vida pública.
La forma del Estado del Derecho es posible gracias a la administración pública, así como los entes burocráticos, los cuáles, con base en las normas de derecho, vinculan a la sociedad. Es necesario detallar que “la administración pública, entendida como la actividad del Estado en la sociedad, desarrolla tareas detalladas y regulares para hacer efectiva la existencia de la sociedad, con base en la producción de bienes y servicios que necesita para su mejor reproducción.” (Uvalle, 2015: 735). Siendo la herramienta del Estado que interviene en la vida colectiva de la sociedad.
La administración pública actúa de manera coordinada por medio de instituciones públicas encargadas de satisfacer demandas de la sociedad por medio de la generación de bienes y servicios, en este sentido, es posible determinar que
El Estado de Derecho se convierte en la garantía de la vida democrática donde los ciudadanos tienen la ventaja de limitar al poder a través de elecciones periódicas, la vigilancia del poder y las libertades de las personas se encuentran en un plano de mayor seguridad, porque su sentido de institucionalidad se organiza para que las normas que regulan el poder sean conocidas con anticipación y en consecuencia, las cumplan las autoridades constituidas. (O´Donnell, 2001:62).
Es permisible concebir entonces, al Estado de Derecho como la norma basada en la legalidad de un estado democrático, O´Donnell recalca que
Esto supone que existe un sistema legal que es, en esencia, democrático en tres sentidos. Uno, defiende las libertades políticas y las garantías de la democracia política. Dos, defiende los derechos civiles de todo el conjunto de la población. Y tres, establece redes de responsabilidad y accountability que comportan que todos los agentes, privados y públicos, incluyendo los cargos más altos del régimen, estén sujetos a controles
apropiados y legalmente establecidos sobre la legalidad de sus actos. (O´Donnell, 2001:1)
Garantizando que el conjunto de normas que regulan el actuar no solo de la ciudadanía, sino de las autoridades sean efectivas. Dicho Estado de Derecho norma el actuar de los diversos actores inmiscuidos en las labores gubernamentales, quienes tendrán distintas atribuciones y responsabilidades conferidas integrarán los entes públicos que se dividen y organizan en los tres Poderes de la Unión (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial), dichos Poderes de la Unión deben tener funciones y controles que regulen su debido actuar, esto por medio de normas que se encarguen de garantizar un equilibrio de poder uniforme y adecuado.
Pesos y contrapesos
El Estado es el encargado de organizar y gestionar tanto las decisiones como en la aplicación de los recursos públicos, por medio de autoridades políticas, las cuales, son elegidas mediante el voto del soberano vía elecciones. Las autoridades políticas encabezan las diversas instituciones públicas encomendadas de cumplir con metas y objetivos que favorezcan el bienestar de la población en general, creando diversos órganos dotados de poder y facultades constituidos por el Estado
Los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se controlarían y vigilarían unos a otros, en un sistema institucional de pesos y contrapesos, donde cada uno de ellos sería responsable ante los otros dos. José Castelazo define que
El Legislativo cuenta con la facultad constitucional y legal de efectuar una vigilancia puntual de la aplicación del gasto, esta relevante función se organiza en los llamados Tribunales de Cuentas o Contadurías Mayores de Hacienda o Auditorias Superiores, o cualquier otro nombre que denomine su naturaleza y objeto, y su función consiste en coadyuvar a la revisión de las cuentas para arribar a alguno de tres tipos de acción: recomendar su aprobación, su corrección o a la acción de la justicia penal, civil o administrativa a fin de reparar algún daño. (Castelazo, 2011_110-111).
Es así, que el Poder Legislativo tiene la labor de supervisión sobre los Poderes Ejecutivo y
Judicial, con el propósito de vigilar su desempeño, así como la oportuna detección de irregularidades.
Para la adecuada labor del poder legislativo, es necesario que sea un órgano fortalecido, donde “conviene evitar que los sistemas electorales faciliten la formación de mayorías legislativas manufacturadas”. (Emerich, 2005:29), Siendo el encargado de llevar a la implementación como la rendición de cuentas, Ricardo Uvalle hace énfasis en que
La rendición de cuentas se lleve a cabo por organismos autónomos o supeditados a los legisladores para que en su nombre se encarguen de revisar las cuentas que han sido ejercidas por diversas áreas administrativas y burocráticas de los órdenes de gobierno, así como de los poderes constituidos del Estado, considerando también, la lógica de freno y equilibrio. (Uvalle, 2015:741)
Dentro de la importancia que tiene el Estado de Derecho, es necesario concebir que los ciudadanos también representen dentro de su actuar un contrapeso frente al poder,
Para ello, deben tener acceso a información sobre asuntos públicos y estar en condiciones de seguir con detalle las etapas del proceso político. La información juega un papel importante dentro de la democracia; no podemos hablar de procesos de transición y consolidación democrática sin abordar la perspectiva del acceso a la información gubernamental. (Marván y Corona, 2005:41)
La rendición de cuentas en este sentido, es parte de los pesos y contrapesos, ya que es adherible el control del poder, debido a que se busca evitar irresponsabilidades. La rendición de cuentas debe fungir como el mecanismo que permita un adecuado sistema de pesos y contrapesos que permitan la adecuada supervisión de los órganos garantes de dicha vigilancia, facilitando con esto el control del poder dentro del Estado.
El sentido de la rendición de cuentas se vincula con la lógica de los pesos y contrapesos que se diseñan en los regímenes políticos para dar funcionalidad y balance al poder
mismo y tiene que entenderse en la visión de que el poder controle al poder. (Uvalle, 2015:739)
Es de suma importancia dentro de las democracias contemporáneas que existan mecanismos de control y vigilancia del poder con el propósito de mantener un equilibrio de funciones y responsabilidades que permitan la adecuada función de cada poder.
Control y vigilancia del poder
La rendición de cuentas está ligada directamente con la división de poderes de los Estados modernos y sobre todo en las sociedades democráticas donde la autoridad se divide en poderes e instituciones autónomas e independientes. La interacción de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial promueve equilibrios y contrapesos y fomenta una vigilancia circular que tiende a evitar el abuso de cada poder. Así, la democracia se define como el sistema en donde los poderes controlan el poder. La rendición de cuentas y la apertura a la información son los mecanismos que contribuyen a ese equilibrio.
Es de suma importancia precisar que ostentar y hacer efectivo el poder es relativo a mantener una responsabilidad que debe ser vigilada con el propósito de supervisar la labor de cada poder de la Unión, dentro de la lógica de las democracias contemporáneas
La responsabilidad del poder es una de las facetas más conspicuas de la eficacia y confiabilidad de la democracia, dado que se alude cómo los mandatos que se confieren a las autoridades por parte de los ciudadanos, se han de traducir en el diseño e implementación de las políticas públicas. (Uvalle, 2015:731)
Regular el desempeño del poder es alcanzable gracias a reglas, normas y procedimientos, con esto es posible generar canales de legitimidad y legalidad, asegurando certeza del desempeño institucional, que, en caso de no apegarse a la normatividad, se buscará la sanción adecuada que regule el inadecuado accionar gubernamental. “En el ámbito de la democracia contemporánea el ejercicio del poder se ha instituido como un sistema de reglas y procedimientos que tienen como objetivo no sólo regularlo, sino asegurar su control que permita monitorearlo, evaluarlo y
supervisarlo con eficacia” (García, 2013:92) de esta manera, es permisible conocer el ejercicio del poder.
El Estado de Derecho caracterizado por ser un entramado de reglas y normas que controlen el actuar tanto social como institucional de la Administración pública es de suma importancia, ya que es la base de control dentro de las democracias contemporáneas.
El control democrático del poder permite contrarrestar los intentos de definir con criterio único e inamovible la manera en la que los actores se articulan en torno a las cuestiones que son de su interés, pues ese control democrático parte del reconocimiento de las diversas cosmovisiones y capacidades en el manejo de los asuntos públicos. (Uvalle, 2015:732)
La rendición de cuentas, aunado al Estado de Derecho colaboran en resguardar la conducta de las instituciones públicas. La vigilancia del poder expone información y procesos de acción, creando puentes de comunicación que instauren el conocimiento de la labor de los diversos entes involucrados e interesados en el ejercicio del poder.
El control del poder es referente al manejo de reglas y normas que buscan regular acciones ilegitimas e ilegales que afecten la vida colectiva de la sociedad civil, las democracias modernas han generado formas para controlar el poder del Estado con fines preventivos y correctivos. Los fines preventivos se relacionan con el evitar que las tareas gubernamentales infrinjan la norma, que los recursos se ejerzan conforme a lo previsto y que haya una relación entre lo alcanzado con los resultados. Los fines correctivos tienen como objetivo liquidar fallas, errores, ineficiencias, incluso prácticas de corrupción, así como tipos de ilegalidad. En este caso, la rendición de cuentas es una de las formas de control democrático que se han creado para que el poder controle al poder
Es posible discernir que la rendición de cuentas es parte fundamental del sistema de pesos y contrapesos, en donde es factible con base en reglas la detección de irresponsabilidades que atenten contra el actuar gubernamental, desprestigiando y debilitando la armonía estatal.
Rendición de Cuentas
Para fines del trabajo, se detallarán las definiciones de rendición de cuentas y, en particular, la rendición de cuentas horizontal. La rendición de cuentas se ha constituido como un elemento central de las democracias representativas contemporáneas, ya que en su actuar encontramos uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder, respaldando que los gobernantes cumplan con transparencia, honestidad, eficiencia y eficacia el mandato y responsabilidades adquiridas por la ciudadanía, que a través de un ejercicio democrático, los han elegido como sus representantes.
El autor Andreas Schedtler adecuó el concepto accountability:
Un término que no tiene un equivalente preciso en castellano, no una traducción estable. A veces se traduce como control, a veces como fiscalización, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traducción más común y la más cercana en la rendición de cuentas. (Schedtler, 2004:2)
Schedtler también añadió que el concepto de rendición de cuentas se debe Nona Rosell es otra autora que aborda el concepto, la cual especifica que la rendición de cuentas debe entenderse como “El requerimiento a una organización tanto pública como privada, para explicar a la sociedad sus acciones y aceptar consecuentemente la responsabilidad de las mismas” (Rosell, 2006:17) es por ello, que la rendición de cuentas debe ser vista como una herramienta funcional de la democracia contemporánea en México, denotando la voluntad política tanto de los gobiernos como de los servidores públicos de las instituciones para hacerla realidad, aunado a comprender que la labor primordial del gobierno es crear un entramado institucional, que por medio de una gestión encaminada por la rendición de cuentas permita la provisión de bienes públicos.
La rendición de cuentas contempla una serie de principios básicos:
La conducta ética y su traducción en un compartimiento regulado por determinados códigos.
Unos sistemas de información que suministren datos entendibles, asequibles y transparentes y que permitan a los ciudadanos identificar los beneficios
sociales que produce la actuación política.
Como condición básica, la voluntad política de llevar a cabo el desarrollo de estos principios que permitan liderar un cambio en la gestión pública en la elaboración de las políticas públicas para favorecer las innovaciones. (Rosell, 2006:14)
La rendición de cuentas es un mecanismo básico de la democracia, el cual, colabora en acercar al gobierno con la ciudadanía. La rendición de cuentas representa un instrumento viable para resolver los problemas de gobernabilidad de las instituciones y organizaciones, en cuanto a la manera en la que los representantes y tomadores de decisiones de los gobiernos puedan encaminar las demandas sociales de la población.
La rendición de cuentas se encuentra vinculada con la facilitación de información hacia el actor o ente interesado en conocer qué y cómo se está realizando la gestión pública. La información representa un bien ya que permite visualizar la acción gubernamental, representando un pilar de la democracia contemporánea, facilitando al ciudadano incorporarse más al desarrollo de la misma e implicarse en el futuro de las sociedades.
La rendición obligatoria de cuentas (accountability) favorece el diseño e instrumentación de medios de control como las auditorias de desempeño, las preguntas incomodas, las respuestas obligadas por parte de la autoridad (answerability), el ejercicio dialógico entre vigilante y vigilado, la argumentación sobre el modo de proceder, la justificación de la obra de gobierno y la posibilidad de sancionar a aquellos que transgreden la norma (enforcement). (Schedtler, 2004:17)
La rendición de cuentas representa un instrumento que permite resolver los problemas de gobernabilidad de las instituciones y organizaciones. La función del gobierno es crear un entramado institucional que facilite y genere posible la competencia en la provisión de bienes públicos, aunado a llevar a cabo la gestión de todo el proceso de rendición de cuentas.
La información es un bien que tiene un coste en términos de tiempo para adquirirla y en términos de formación para utilizarla adecuadamente. La información es uno de los pilares de la democracia y permite al ciudadano incorporarse más al desarrollo de la misma e implicarse en el futuro de las sociedades, es por ello que debe contener las siguientes características:
La información debe servir para:
Llevar a cabo un control efectivo de los ingresos y de los gastos que realizan todas y cada una de las unidades responsables de ejercer recursos públicos de manera oportuna.
Detectar y evitar desviaciones en el ejercicio del gasto, de manera oportuna.
Detectar y evitar compromisos financieros, de cualquier índole, que puedan poner en riesgo la capacidad de acción financiera del gobierno en el futuro.
Registrar y controlar el patrimonio público.
Conocer los costos efectivos en los que incurre cada una de las unidades responsables de ejercer gasto público.
Relacionar los costos de operación e inversión, de cada unidad responsable de ejercer gasto público, con los resultados que efectivamente se obtienen al final de cada ejercicio fiscal.
Informar al público de manera eficaz y completa sobre el ingreso, el uso y el destino de los recursos públicos. (Merino, 2010:238)
Es entendible que el rendir cuentas significa literalmente entregar o dar cuentas ante alguien. De ahí que rendir cuentas sea siempre una acción subsidiaria de una responsabilidad previa, que implica una relación transitiva y que atañe a la manera en que se dio cumplimiento a esa responsabilidad. Así pues, aun en la concepción más elemental de la rendición de cuentas hay siempre, al menos:
Dos sujetos involucrados
Un asunto sobre el que se rinden cuentas, relacionado necesariamente con una responsabilidad asumida por el primer sujeto (en el sentido de responder por lo que se ha hecho o dicho).
Un juicio y/o una sanción emitida por el segundo sujeto. (Ayllón y Merino, 2010:1-2)
La rendición de cuentas como se ha expresado anteriormente, funge como mecanismo que permite conocer de que manera se llevan a cabo las acciones gubernamentales por medio del conocimiento de las acciones realizadas por los actores gubernamentales dentro de los diversos entes e instituciones públicas.
Rendición de cuentas horizontal
La responsabilidad horizontal se relaciona un equilibrio de poder, entre los tres poderes clásicos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), especificando la importancia del poder Legislativo sobre los otros dos poderes, en este sentido, Guillermo O´Donnell define a la rendición de cuentas horizontal como “a la creación de un organismo que con autonomía o no, crea al Estado para vigilar los diversos organismos tanto en su desempeño, así como en el modo de cumplir la legalidad a la que están obligados.” (O´Donnel, 2001:2), siendo necesario de un órgano que se encargue de realizar la vigilancia del poder.
El sentido de la rendición de cuentas horizontal se orienta a establecer un control, una vigilancia y una supervisión para que el Estado tenga el conocimiento puntual de cómo funcionan los organismos que lo integran, a partir de la relación del principal y el agente, es decir, del político electo como autoridad y los colaboradores que designa para dar cumplimiento a la tarea de gobernar.
Se ha llamado responsabilidad horizontal (accountability horizontal, en ingles) a la que se da entre órganos de gobierno situados en un mismo nivel, y responsabilidad vertical a la de los órganos de gobierno en conjunto frente a los ciudadanos constituidos en electorado. Sin transparencia, no hay ninguna de estas formas de responsabilidad, y por ende tampoco hay gobierno responsable. (Emerich, 2005:23)
Las instituciones públicas, así como el personal público deben ser supervisados de manera continua con el fin de conocer, evaluar y corregir el desempeño gubernamental
La rendición de cuentas horizontal como mecanismo dentro de un Estado Democrático representa tener un control sobre las instituciones públicas, así como de su desempeño, además de aplicar, en caso de ser necesario, imponer sanciones en caso de incurrir en delitos o irresponsabilidades.
Una premisa básica en la rendición de cuentas horizontal consiste en que los titulares del gobierno puedan auditar a sus subordinados para evitar que tiendan a eludir la responsabilidad que tienen en el ejercicio de sus tareas. Auditar a quienes tienen autoridad
delegada es fundamental para evitar tendencias hacia la autonomía sin justificación. Así, es posible que con el control de los titulares del gobierno tengan mejor conocimiento sobre la información relacionada con los organismos que tienen bajo su responsabilidad y que por motivos de la propia investidura y el principio de la división del trabajo, deben delegar en cuerpos administrativos y burocráticos. Con la rendición de cuenta horizontal es posible que el desempeño de los organismos auditados destierren las inefciencias, la irresponsabilidad, las prácticas de corrupción, las dilaciones y la negligencia, elementos éstos, que surgen cuando el peso de las inercias y rutinas envejecidas son rebasadas por falta de controles más efectivos y por una vigilancia mejor cimentada. Se puede lograr a la vez, el mejor cumplimiento de las políticas, los objetivos, las metas y los presupuestos de manera articulada y coherente, cuando en los procesos de revisión se localizan fallas o errores que son susceptibles de diluir. (Uvalle, 2015:744-745)
La vigilancia tanto horizontal como vertical, genera mayor exigencia para favorecer la inspección pública, para responder por el ejercicio de la autoridad y para controlar y sancionar las conductas que excedan los límites de la ley (y de la prudencia política).
Las democracias contemporáneas como la mexicana exigen mecanismo o acciones que regulen el actuar gubernamental, asegurando la supervisión del desempeño de las instituciones públicas, con el fin de garantizar conductas sanas entorno al manejo presupuestario y adecuada labor de las funciones institucionales, por ello en el siguiente apartado se abordará la importancia de la creación de un órgano fiscalizador que vigile, detecte y sancione anomalías dentro de los entes públicos supervisados, denotando sus funciones y sustento jurídico.
Durante 71 años (1929-2000) México fue gobernado por un único partido, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) se convirtió desde 1929 en el partido hegemónico del Estado mexicano, dicho partido nace como el Partido Nacional Revolucionario (PNR), para conjuntar a todas las organizaciones políticas de México con el fin de terminar con disputas entre caudillos rivales, mismos que se originan durante la Revolución de 1910-17.
La hegemonía implementada por el PRI represento el control del poder político, incluso en los Estado de la República, sin embargo, desde los años 90´s, la sociedad comenzó a exigir un cambio democrático, aunado al control y vigilancia del poder, siendo notorio que al contener el dominio político de los Poderes de la Unión no era posible tener una vigilancia objetiva del desempeño gubernamental, no es posible ser juez y parte en cuanto a la labor institucional., para ello era necesario de un cambio de dirigentes políticos, con el propósito de alternar el poder y organización del mismo.
El año de 1997 fue trascendental debido a que por primera vez, el PRI perdió la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados, por ende, el entonces presidente Ernesto Zedillo ya no podía optar por “el mayoriteo” acostumbrado, teniendo en ese entonces que negociar con los diputados de oposición.
El año de 2000 representó que la alternancia política era posible, incluso en elecciones para presidente, donde el PRI por primera vez en la historia pierde las elecciones presidenciales, donde el candidato del Partido Acción Nacional (PAN), Vicente Fox, derrotó con el 42.52% de los votos al candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Francisco Labastida, quien obtuvo 36.11%, dando fin al dominio político del Partido Revolucionario Institucional.
Gracias a la alternancia en el poder del sistema político mexicano es posible re-organizar la estructura de las instituciones, así como sus fines y propósitos, siendo latente la necesidad de contar con organismos que representarán un cambio en el quehacer institucional y sobretodo, que simbolizaran una transformación en el modo en que los nuevos actores políticos estuvieran a las órdenes del mandato social, por medio de mecanismos que transparentaran las decisiones u omisiones gubernamentales, demostrando cercanía y una nueva relación Estado-sociedad.
La sociedad demandaba un mecanismo u organización que brindará certidumbre a la población sobre el quehacer del gobierno, por ello, en 2001 surgió la Auditoria Superior de la Federación, con base en las reformas de 1999 se aplicaron a los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Con el propósito de apoyar a la H. Cámara de Diputados en la labor de la fiscalización.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) es el órgano técnico especializado de la Cámara de Diputados, dotado de autonomía técnica y de gestión, se encarga de fiscalizar el uso de los recursos públicos federales en los tres Poderes de la Unión; los órganos constitucionales
autónomos; los estados y municipios; y en general cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya captado, recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales. Dicho órgano en su carácter de fiscalización tiene la función de la constante vigilancia del manejo de recursos públicos de los entes de gobierno del país.
El Poder Legislativo, por conducto de la Auditoría Superior de la Federación, se encarga de que la fiscalización sea el camino para verificar que el mandato ciudadano se cumpla en los términos previstos, por el mandatario o autoridad electa.
En tanto que la LVII Legislatura (1997-2000) del Congreso de la Unión se logró materializar que la fiscalización superior tuviera un nuevo ordenamiento jurídico, dando entrada a la creación de una entidad dotada de llevar a cabo la fiscalización superior, en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, para hacer posible dicha propósito, fue necesario reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, modificando los artículos 73, 74, 78 y 79, aunado a la promulgación de Ley de Fiscalización Superior de la Federación en diciembre de 2000, dando pie a la creación de la Auditoría Superior de la Federación:
Contexto político institucional
La Auditoría Superior de la Federación es el órgano superior de fiscalización de la Federación de México, el cual nace a consecuencia de vigilar el actuar de los servidores públicos de los diversos entes encargados de materializar los recursos públicos del país. La ASF representa un gran logro en torno a la rendición de cuentas, debido a la supervisión y constante periodicidad de información gubernamental, permitiendo conocer el desempeño de las instituciones públicas de la Administración Pública Federal.
El Estado mexicano se encuentra organizado con base en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por medio de reglas y normas marcadas que permite el establecimiento de derechos, obligaciones y controles con el propósito de mantener un orden jurídico que será materializado del Estado hacia la sociedad. Por ello el funcionamiento de la Auditoría Superior de la Federación se concreta en un imperativo del Estado mexicano.
La creación del órgano que permitiera llevar acabo la labor de fiscalización y rendición de cuentas era fundamental para la consolidación de un Estado de Derecho sólido, para esto, es necesario darle origen a la Auditoría Superior de la Federación por medio de la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación.
La Auditoría Superior de la Federación sustituye a la Contaduría Mayor de Hacienda, la cual carecía de atribuciones legales para emitir recomendaciones, llevando a cabo la presentación de informes, en donde plasma observaciones donde se mencionan aquellos detalles encontrados en las auditorías correspondientes a los diversos entes públicos.
Como se plasmó con anterioridad la Auditoría Superior de la Federación representa un logro democrático en cuanto a la mejora del desempeño gubernamental, siendo el órgano encargado de vigilar, detectar, recomendar y sancionar actos indebidos de los servidores públicos que actúen de manera incierta bajo la normativa que regule la conducta burocrática de las instituciones públicas, siendo fundamental precisar la naturaleza jurídica de la ASF en cuanto a su actuar y creación.
Naturaleza de la Auditoría Superior de la Federación
Conforme al artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Auditoría Superior de la Federación posee autonomía técnica y de gestión. La ASF tiene por objeto fiscalizar los recursos de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño a fin de verificar que los recursos públicos se apliquen a los fines que las leyes les imponen, lo anterior conlleva facultades de vigilancia, control, revisión y evaluación. En el artículo 79 de la CPEUM, tercer párrafo se establece lo siguiente:
Artículo 79.- La Auditoría Superior de la Federación podrá iniciar el proceso de fiscalización a partir del primer día hábil del ejercicio fiscal siguiente, sin perjuicio de que las observaciones o recomendaciones que, en su caso realice, deberán referirse a la información definitiva presentada en la Cuenta Pública. (Cámara de Diputados, 2017, 77).
Con el propósito de supervisar que los recursos públicos sean manejados con base en lo establecido en los objetivos de las instituciones públicas, la ASF con base en el artículo 79, último párrafo menciona:
Artículo 79.- Los Poderes de la Unión, las entidades federativas y las demás entidades fiscalizadas facilitarán los auxilios que requiera la Auditoría Superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones y, en caso de no hacerlo, se harán acreedores a las sanciones que establezca la Ley. Asimismo, los servidores públicos federales y locales, así como cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomiso, mandato o fondo, o cualquier otra figura jurídica, que reciban o ejerzan recursos públicos federales, deberán proporcionar la información y documentación que solicite la Auditoría Superior de la Federación, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. En caso de no proporcionar la información, los responsables serán sancionados en los términos que establezca la Ley. (Cámara de Diputados, 2017:77)
En un Estado de poderes públicos corresponde al Poder Legislativo, en su papel de órgano que representa la soberanía popular, aprobar el presupuesto y controlar su ejercicio por medio de la fiscalización superior., siendo necesario que todo acto público de interés social debe ser abierto con un adecuado ejercicio rendición de cuentas horizontal, teniendo en cuenta que deben estar abiertos a la inspección pública, justifica sus actos, y, en su caso, atender las sanciones a las cuales pueden ser acreedores debido a sus actos u omisiones que atente contra el Estado de Derecho instaurado en la democracia mexicana.
La fiscalización superior contribuye a fortalecer la rendición de cuentas, así como robustecer la legitimidad con la sociedad. La fiscalización permite la creación de un control del poder, ya que su función es vigilar y supervisar la correcta labor gubernamental y legal de los servidores públicos, los cuáles, solo pueden realizar lo que la ley les dicta.
A nivel federal, el sistema de fiscalización compete a la Cámara de Diputados, La Constitución establece en el artículo 74, fracción VI, que es facultad exclusiva de la Cámara
Revisar la cuenta pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.(Cámara de
Diputados, 2017:72)
Para lograr lo anterior, la Cámara cuenta con la ASF, órgano que, conforme al artículo 79 de la CPEUM, posee autonomía técnica y de gestión. La ASF tiene como objetivo el fiscalizar los recursos de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño institucional, con el propósito de verificar que los recursos públicos se apliquen a las finalidades que las leyes les imponen, lo anterior conlleva facultades de vigilancia, control, revisión y evaluación.
La Auditoría Superior de la Federación se creó en un contexto de cambios constitucionales, normas, procedimientos y procesos característicos de las democracias contemporáneas, así como el buscar generar confianza con la sociedad, por medio de las auditorías realizadas a las instituciones públicas, es por ello, que es de suma importancia precisar la función de fiscalización superior que tiene la Auditoría Superior de la Federación.
La fiscalización superior se centra en supervisar la manera en que se destinaron los recursos públicos, vigilando su correcto destino, siendo relevante el estudio del desempeño institucional de los entes auditados. Las instituciones públicas por medio de la supervisión realizada por la ASF fortalecerán el mecanismo de rendición de cuentas, generando confianza tanto institucional como social en el país.
En el presente apartado, se analizará la importancia de las atribuciones conferidas a la Auditoría Superior de la Federación por parte de la normatividad vigente, así como la labor que tiene dicho órgano en el fortalecimiento de la rendición de cuentas horizontal como mecanismo de control del poder ejercido por los entes públicos de la Administración Pública mexicana. La normatividad vigente que faculta a la ASF es la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Atribuciones
La fiscalización superior es llevada a cabo por la Auditoría Superior de la Federación, en representación del poder Legislativo, controlando el ejercicio institucional de la Administración
Pública Federal, con la creación de la ASF se reformaron diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el propósito de dotar de facultades al órgano fiscalizador superior para llevar a cabo la fiscalización. Con motivo de llevar a cabo la presente investigación con datos actualizados, se citará únicamente la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación del año 2016.
Diversos artículos establecen las atribuciones conferidas a la Auditoría Superior de la Federación, es necesario comenzar por mencionar aquellas que le otorga la Carta Magna. Artículo 74, fracción VI
Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. (Cámara de Diputados, 2017:73)
La Auditoría Superior de la Federación es el órgano facultado para revisar la Cuenta Pública, esto con el propósito de revisar, supervisar y dar a concoer el desempeño de los resultados de las auditorías realizadas.
Artículo 79, segundo párrafo: “La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.” (Cámara de Diputados, 2017:77)
Por otra parte, este mismo artículo 79 norma las atribuciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Entre las que se encuentran:
Fiscalizar en forma posterior los ingresos y los egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas
federales, a través de los informes que se rindan en los términos que disponga la ley. También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares. Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinente y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de responsabilidades que corresponda.
Entregar el informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público. La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.
Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades establecidas para los cateos.
Determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Cuarto de la Constitución y presentar las denuncias o querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley. (Cámara de Diputados,
2017:78-79)
La ASF, en su labor de fiscalización, emite observaciones a las entidades fiscalizadas, las cuales tienen oportunidad de solventarlas aportando documentación comprobatoria o reintegrando a la hacienda pública los recursos que fueron empleados incorrectamente. No obstante, en caso de no hacerlo, la ASF tiene la facultad de iniciar un procedimiento para fincar responsabilidades resarcitorias en contra del servidor público responsable, lo que implica determinar la indemnización correspondiente en dinero por los daños y perjuicios causados a la hacienda pública federal.
La ASF es el ente encargado de revisar la Cuenta Pública, y en caso de que halle elementos suficientes para acreditar un daño a la hacienda pública federal, determinará las responsabilidades correspondientes, o bien, presentará ante las instancias competentes la promoción de otras responsabilidades; ya sean, administrativas, civiles, políticas o penales. Pero las reglas también deben contar con mecanismos de sanción, para que no queden sin el castigo debido quien viole la norma. Ambos mecanismos, la supervisión efectiva y la sanción efectiva, fortalecerán tanto la fiscalización como el desempeño gubernamental.
La principal labor de la Auditoría Superior de la Federación es la fiscalización, esto con el propósito de conocer el resultado e impacto de los entes públicos auditados, detectando áreas de mejora y previniendo actos ilícitos que dañen el actuar gubernamental.
Fiscalización
La Auditoría Superior de la Federación es el órgano facultado para fiscalizar la Cuenta Pública,
La fiscalización se entiende como sinónimo de inspección, vigilancia, supervisión y de alguna manera evaluación, ya que evaluar es medir y medir implica comparar. El término significa cuidar y comprobar que se proceda conforme a la ley y a las normas establecidas. Es también el medio por el cual se evalúan y revisan las acciones de gobierno, considerando su veracidad, razonabilidad y el cumplimiento de la ley (Auditoría Especial de Desempeño, 2015:70)
La fiscalización representa un mecanismo de rendición de cuentas, debido a que la ASF revisa que los informes de la cuenta pública corresponda con lo establecido en el Presupuesto de
Egresos de la Federación, encaminando la vigilancia del correcto ejercicio de los recursos públicos de correcto desempeño de los servidores públicos y al sistema de pesos y contrapesos establecidos en la democracia.
Auditorías
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) es un órgano especializado y dependiente de la Cámara de Diputados, dicho órgano contará con autonomía técnica y de gestión, con base en lo establecido en el artículo 70 constitucional. Es el órgano encargado de realizar la fiscalización superior, responsable de fiscalizar la Cuenta Pública por medio de auditorías, las cuales estarán dirigidas a los tres Poderes de la Unión; los órganos constitucionales autónomos; los estados y municipios; y en general cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya ejercido recursos públicos.
Los tipos de auditoría que efectúa la Entidad de Fiscalización Superior se organizan en dos grupos: de regularidad y desempeño, siendo el conducto por el cual la ASF analiza, audita, revisa, fiscaliza, vigila y recomienda sobre el quehacer institucional de los entes auditados.
La labor de la ASF fortalece la vigilancia externa del adecuado uso de los recursos público, incentivando del cumplimiento de objetivos y metas de los programas presupuestarios, representando un mecanismo institucional que inhibe los actos de corrupción, mejorando el desempeño de las instituciones públicas.
Para fines de la presente investigación se muestran los 4 tipos de auditorías que lleva a cabo la ASF: Especial de Cumplimiento Financiero, Especial de Desempeño, Especial de Tecnologías de Información, Comunicación y Control, así como la Auditoria Especial de Gasto Federalizado, profundizando la labor de la Auditoría Especial de Desempeño (AED). Por medio de las auditorías se logra evaluar a los organismos públicos si cumplen objetivos, en donde los auditores solicitan y analizan la información obtenida de cada ente auditado
Las actividades de auditoria forman parte de la confianza de la sociedad en el gobierno, Con base en el Reglamento Interior de la ASF, es posible realizar las siguientes auditorías:
Tipos de auditorías
De regularidad
Financiera y de cumplimiento.
Tecnologías de la información, comunicación y control.
Gasto federalizado
De desempeño
Fuente: Elaboración propia con base en: Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero 2017
Los tipos de auditorías realizadas por la ASF se caracterizan y diferencian por ser de dos tipos: de regularidad y de desempeño
Regularidad: Supervisión que los entes auditados recauden, capten, administren e implementen los recursos públicos, con base a los programas y recursos solicitados.
Desempeño: Vigilancia realizada a los objetivos y metas de las instituciones auditadas.
Las democracias contemporáneas establecen mecanismos de rendición de cuentas horizontal, aunados a un sistema de pesos y contrapesos que se encarga de prevenir los abusos del poder, el cuál debe estar en un balance institucional entre los 3 Poderes de la Unión (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Es de suma importancia precisar que la ciudadanía exija de un órgano que se encargue de revisar el desempeño institucional, esto debido a la desconfianza que se hizo latente antes del año 2000 y que da lugar a la Auditoría Superior de la Federación por medio de las reformas constitucionales de los artículos 73, 74, 78 y 79. En tanto su base legal se centra en la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación 2016 , la cual sustituyo la del 2009, en donde se detallan las atribuciones, funciones y responsabilidades.
El quehacer de la Auditoría Superior de la Federación está centrado en llevar a cabo auditorías para conocer de qué manera están llevando a cabo su responsabilidad los entes auditados. Las auditorías encargadas de dicha labor se clasifican en de regularidad y desempeño, las cuales se encaminaran a revisar tres áreas fundamentales: el cumplimiento de la normatividad, el cumplimiento de objetivos y metas establecidos y el supervisar que los recursos públicos sean materializados de manera adecuada.
La función de fiscalización realizada por la Auditoría Superior de la Federación es de suma importancia en beneficio de los diversos entes públicos supervisados, así como de la ciudadanía. Esto debido a que dicha acción permite conocer el desempeño gubernamental, detectando áreas de mejora y generando canales de comunicación que se traduzcan en actos de confianza entre el gobierno y la población.
La corrupción ha representado un problema de gran envergadura que ha afectado el actuar de los entes públicos del país, por ello, la rendición de cuentas horizontal llevada a cabo por la ASF representa ser un mecanismo idóneo para combatir y controlar a la corrupción.
La existencia de instrumentos de rendición de cuentas horizontal mejora el desempeño institucional del Estado, generando certidumbre gubernamental en el quehacer de los diversos entes públicos que conforman la Administración Pública Federal.
Con la Auditoría Superior de la Federación, el Estado mexicano ingresa a las reglas de la institucionalidad democrática, las cuales formalizan el necesario control democrático del poder. Por tanto, se consolida así la balanza más funcional del poder que es indispensable para prevenir y sancionar: fallos, errores, ilegalidad u omisiones de la gestión gubernamental.
La tarea institucional de la Auditoría Superior de la Federación, es testimonio de la institucionalidad democrática del Estado mexicano que se ha venido consolidando desde 1999. De este modo, se entienden los cambios políticos y democráticos del país, mismos que han contribuido a distribuir el poder, en una lógica de mejor desempeño, desde el momento donde el ejercicio del poder es objeto de fiscalización, inspección, revisión y
recomendación que tienden a mejorar su desempeño institucional.
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Legislación consultada:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Última reforma publicada DOF 15-09- 2017)