Anabell Guarneros Navarrete1 y Eduardo Fernando Marrufo
Heredia2
Palabras clave: políticas públicas; rasgos estructurales; instituciones; dinamismo; gestión.
Actualmente existen divergencias en cuanto a cómo se puede definir una Política. Si no se tiene una clara definición de ésta entonces se generan inconsistencias en su utilización y su origen. Esta divergencia en la definición de una política se ve muy marcada entre los países desarrollados y los que están en vías de desarrollo.
En los países desarrollados, una política busca afrontar un problema o resolver una necesidad en el corto plazo y además crea oportunidades en el largo plazo para el sistema (Edquist, 2002) por medio de la interrelación, aprendizaje y coevolución de los agentes del sistema, lo que genera les genera un incentivo para cooperar y aportar para obtener-generar un ganar-ganar de-y-para todo el sistema (sociedad, empresas, gobierno, instituciones etc).
Mientras que, en países en vías de desarrollo, las políticas buscan afrontar un problema o resolver una necesidad en el corto plazo, sin tomar en cuenta repercusiones futuras, o como sucede muchas veces, la generación incongruencias entre las políticas, al generar “parches” que solventen problemas muy inmediatos o no previstos.
Si se habla de cooperación y aportación, entonces lo que se busca es que el gobierno no imponga sino más bien intervenga mediante la generación de políticas que apoyen la interdependencia de los actores para alcanzar los objetivos. Esta “intervención” viene sobre la concepción de “problemas de mercado” como algo que tiene una complicación, pero con una pequeña ayuda llegará el momento en que se soluciones, mientras que cuando se habla de “fallas de mercado” da una idea de tener que cambiar y remplazar totalmente algo que ya no funciona ni funcionará y lo que se necesita es la imposición de una nueva solución (política).
En países en desarrollo como México, las políticas se pueden ver como reglas impuestas por el gobierno que buscan que el sistema “siga funcionando” sobre su trayectoria sin buscar un “algo más”, y este algo más se convierte en oportunidades de mejora y ventanas de oportunidad para el desarrollo del país. El ejemplo en México está en la política de manufactura y ensamble de automóviles. Las políticas nacionales fomentan la instalación de empresas transnacionales que solo buscan la obtención de grandes ganancias marginales a partir de la utilización de la experiencia automotriz existente en el ensamblaje y aunado a eso, el “disfrute” de la mano de obra barata.
Si la política busca que el sistema siga funcionando como se mencionó, el país sigue estando estancado, como ejemplo industrial, es el mantener el ensamblaje para extranjeros sin tener un proceso de producción propio para la agregación de valor a la producción nacional y generar ganancias y ventajas competitivas en el futuro.
Ante la evidencia del origen y utilización de las políticas en los países desarrollados para generar ventajas y éxito sistémico (Caracostas & Muldur, 2001) y (Sato, 2001), podemos tratar de
identificar ¿cuáles son los rasgos que fomentan la calidad de las políticas públicas?, esta pregunta es la que guía este ensayo, al intentar encontrar rasgos que definen a una política que sea lo más robusta y óptima, con la cual se pueda tener una gran probabilidad de éxito nacional para el desarrollo y crecimiento económico-social.
El primer apartado se centra en los rasgos estructurales y el marco institucional. En el cual, se da una definición y las características y efectos en caso de tener cambio en éstos.
En la segunda parte se ven las actividades principalmente involucradas en dicha dinámica, así como la parte práctica de la dinámica política, gestión y decisiones gubernamentales.
El cuarto apartado son los actores, por ser un componente importante y crucial en un sistema, y generador de dinámicas. En el apartado quinto, se hace una pequeña señalización del caso mexicano y su contexto para ejemplificar la noción de factores que fomentan o desmotivan la calidad de las políticas públicas. Por último, a manera de conclusión, se encuentran los rasgos (factores) para fomento a la calidad de las Políticas Públicas, según la literatura revisada.
Los rasgos estructurales, son aquellos que se inscriben en el marco más amplio del funcionalismo1 (RAE, 2017). Estos rasgos estructurales, en las diversas naciones, son de distintos tipos, tal como:
La estructura social tomada como el contexto existente en la nación, normas culturales, hábitos, costumbres, actividades de su población, etc.
La estructura burocrática que es hacia dentro de las políticas (Oszlak & O'Donnell, 2011),
La estructura económica que tienen que ver principalmente con la construcción que se tenga del estado (Evans, 2011), entre otras.
El cambio en los rasgos estructurales, llega a ser un proceso estratégico que persigue propiciar un conjunto de transformaciones en la estructura económica y en la participación social, a través de cambios de fondo que corrijan desequilibrios estructurales fundamentales del aparato productivo y distributivo tales como: la falta de ahorro interno y la balanza de pagos, modernización del aparato productivo y distributivo; descentralización de actividades productivas y de bienestar social; orientar el financiamiento a las prioridades del desarrollo; fortalecer al
Estado impulsando al sector privado y social; saneamiento de las finanzas públicas, preservar, movilizar y proyectar el potencial de desarrollo nacional, entre otros (Sierra Mejía, 2016).
Estos rasgos estructurales, definen y están definidos a su vez, por un conjunto de instituciones, llamado Marco institucional.
La definición dominante en cuanto al tema de Instituciones es la definición de Douglass North:
“Las instituciones son restricciones que surgen de la inventiva humana para limitar las interacciones políticas, económicas y sociales. Incluyen restricciones informales, como las sanciones, los tabúes, las costumbres, las tradiciones, y los códigos de conducta , como así también reglas formales (constituciones, leyes, derechos de propiedad)” (North, 1991:97).
Hekkert retoma de Edquist y Johnson tres funciones de las instituciones principalmente desde el enfoque de sistemas de innovación e interacciones entre actores (Hekkert, Suurs, Negro, Kuhlmann, & Smits, 2007):
Reducen la incertidumbre proporcionando información
Gestionan los conflictos y la cooperación
Proporcionan incentivos para la innovación
Aunque esas son las funciones, hay que reconocer que, los actores no siempre están coordinados y tampoco hay único tipo de acuerdo institucional (Hollingsworth, 2000). Como ejemplo, están las convenciones, contratos, comunidades, mercados, etc. Además, los mecanismos de coordinación incluyen diferentes tipos de jerarquías, varios tipos de redes y asociaciones.
Así, el carácter complementario de las instituciones se basa en mecanismos de refuerzo entre los arreglos institucionales y jerarquía, cada uno, por su existencia, permite o facilita la existencia de los demás (Amable, 2000:656). Esta complementariedad significa que otra combinación institucional sería inestable. Aunque la diversidad es factible, hay combinaciones que no pueden existir porque no son complementarias, e incluso antagónicas. Pero la dinámica del sistema permite la aparición y desaparición de estas coherencias y deja abierta la posibilidad
de rupturas estructurales (Amable, 2000: 657-658)
Nuevos estudios como en Brasil e India demuestran que el desempeño de un país también es explicado por su capacidad institucional para coordinar convenciones políticas macroeconómicas y otras políticas relacionadas con su sistema nacional de innovación (Delvenne & Thoreau, 2017).
Algunos países, no han adoptado la estructura institucional “adecuada” dentro de su sistema, probablemente porque algunos grupos de interés organizados tienen el interés en el estado actual de las cosas (Amable, 2000:647). Sin embargo, las instituciones en parte e imperfectamente, resuelven los problemas de coordinación entre dichos agentes ya sean dominantes o no para la generación de Políticas (Amable, 2000:649).
El cambio institucional puede significar el completo desplazamiento de formas institucionales preexistentes o su adaptación a contextos cambiantes, que, a su vez, puede llevarse a cabo mediante la introducción de alteraciones formales, la reinterpretación novedosa de viejas reglas, o el desarrollo de reglas y practicas informales que transforman el significado de las instituciones existentes (Negretto, 2015).
Los cambios institucionales originan innovaciones importantes (Negretto, 2015) Dentro de las cuales se encuentra, las que tienen que ver con las técnicas (para el funcionamiento del régimen político), las de jurisdicción, de reglas de procedimientos, responsabilidades, distribución y asignación de poderes, regulación de derechos civiles y políticos, organismos de control, diseños constitucionales, y desempeño de régimen (Negretto, 2015).
Con el entendimiento del diseño institucional, es que se puede dar las bases para entender nuestras políticas. (Negretto, 2015). Los aspectos básicos de las Instituciones, así como sus rasgos estructurales, son la naturaleza, el desempeño y la calidad de los regímenes políticos en el mundo. (Negretto, 2015).
Se puede clasificar como dinámica política a los procesos de cambio social según (Sorj, 2013):
La emergencia de nuevos poderes de veto sobre el sistema democrático, que actúan en forma explícita o implícita paralizando el funcionamiento de las instituciones o derrumbando gobiernos;
Las "nuevas clases medias", para argumentar que la estructura social de los países de la región sufrió enormes transformaciones, pero que indudablemente la noción de "nuevas clases medias" esconde más que aclara el cambio social en curso y poco dice sobre su impacto posible en la dinámica política;
El debate sobre la regulación de los medios de comunicación, para argumentar que detrás del debate legítimo sobre la necesidad de una acción pública en este sector, se esconden intereses poco democráticos, tanto de gobiernos como de empresas;
Los partidos políticos, y la dificultad que han evidenciado en expresar y representar a los diferentes sectores sociales y las nuevas generaciones;
La sociedad civil, que se transformó profundamente y que no puede ser tratada como un todo homogéneo y necesariamente virtuoso.
Los Partidos políticos son organizaciones que se caracterizan por su singularidad, de base personal y relevancia constitucional, creadas con el fin de contribuir de una forma democrática a la determinación de la política nacional y a la formación y orientación de la voluntad de los ciudadanos, así como a promover su participación en las instituciones representativas mediante la formulación de programas, la presentación y apoyo de candidatos en las correspondientes elecciones, y la realización de cualquier otra actividad necesaria para el cumplimiento de sus fines. Su principal tendencia es durar y consolidarse, y su finalidad última y legítima es obtener el poder mediante el apoyo popular manifestado en las urnas.
Estos partidos políticos pueden realizar coaliciones. Se le conoce como coalición política, alianza política o bloque político al pacto entre dos o más partidos políticos, normalmente de ideas afines, para gobernar un país, una región u otra entidad administrativa, viéndose desde ese momento, las ideologías que rigen el comportamiento y decisiones de los gestores de política.
En cuanto a la toma decisiones, éstas, junto con las reglas electorales determinan el grado de competencia partidista, el apoyo, el nivel de cooperación o conflicto entre las ramas del conflicto, la capacidad para prever las políticas públicas y las reformas legislativas. (Negretto, 2015, pág. 33)
La combinación de reglas electorales incluyentes, que consolidan sistemas multipartidistas, y mecanismos de votación personalizada, que alientan la competencia dentro de los partidos, apunta al surgimiento de sistemas electorales más plurales y competitivos. Estas
reglas también fomentan formas consensuales de toma de decisiones al inducir procesos de negociación de políticas tanto entre partidos como dentro de ellos.
Todas estas partes de la dinámica (forma del sistema, estructura social, regulación, partidos políticos, etc.), como se ha visto hasta el momento en este documento, es determinada por los rasgos estructurales y el marco institucional de una nación. Sin embargo, otro componente importante dentro de esta dinámica, son los actores, como se verá a continuación.
Los actores son indispensables en la eficacia del estado y consolidación de un régimen en específico, no solamente por su capacidad intrínseca, sino, además, por la complejidad y estabilidad de las interacciones que ligan a los actores con las instituciones y las estructuras nacionales (Evans, 2011).
Los actores son transitorios, porque no siempre se renuncia al derecho a competir en nuevas elecciones, sino a renegociar. También son universalistas, ya que, quienes disponen de mayores recursos, tendrán más posibilidades de imponerse en los conflictos dirimidos por la vía democrática (Przeworski, Democracia, 2006). Para tener mayor capacidad estratégica, deben poder contralar la competencia.
Los actores que intervienen en la dinámica política son, según (Santibañez H., Barra R., & Ortiz M.):
Públicos:
Gobierno: Es la autoridad gobernante de una unidad política, que tiene por objeto tanto dirigir, controlar y administrar las instituciones del Estado, como regular una sociedad política y ejercer autoridad. Para que un gobierno pueda subsistir, deben desarrollarse algunos poderes o funciones: el poder ejecutivo, coordina y aprueba las leyes, el poder legislativo, crea las leyes, y el poder judicial, se encarga que las leyes se cumplan.
Administración pública: Hacer realidad decisiones gubernamentales o implementar políticas públicas es la actividad central del aparato burocrático.
Partidos políticos: Cumplen un rol importante en la definición de las bases programáticas que servirán de insumo para las políticas del gobierno de turno, lo cual
le otorga un espacio relevante en el debate sobre políticas. Los partidos son actores claves en las democracias, puesto que se constituyen en los articuladores y agregadores de intereses hacia el gobierno.
Organismos Internacionales: Todo grupo o asociación que se extiende más allá de las fronteras de un Estado y que adopta una estructura orgánica permanente
Privados:
Empresas: Todo grupo o asociación que se extiende más allá de las fronteras de un Estado y que adopta una estructura orgánica permanente
Grupos de interés: Se puede definir como una organización social cuyos miembros comparten puntos de vista y objetivos comunes y llevan a cabo acciones para ejercer influencia sobre los funcionarios gubernamentales y las políticas públicas. Entre sus objetivos no está llegar al poder, sino, asegurar un trato favorable para ellos, sus miembros y sus intereses. El tamaño e influencia de los grupos de interés varía de acuerdo con el contexto social y político de cada país, pero su principal objetivo electoral se traduce en influir sobre la opinión pública y sobre el resultado del asunto que los moviliza mediante la presión social y las movilizaciones.
Centros de Investigación: Son las instituciones dedicadas a la ciencia y la investigación científica. Están muy vinculadas a las instituciones educativas y a los ámbitos político y económico
Medios de comunicación: Actúan como un haz luminoso de un cañón en una sala obscura de espectáculos. La opinión publica constituiría el haz de luz que a su arbitrio se moviliza a través de la sala. Durante un pequeño lapso el cañón ilumina, sacando de las penumbras, algunos sitios de esa sala, en este caso grupos de personas o realidades.
Dentro de la dinámica de los actores, a nivel de procesos entre ellos (relaciones y redes de actores en el sistema), el estudio de Susana Borrás del 2011 sobre el Policy Learning, ilustra con las relaciones ciencia-industria cómo el aprendizaje de la política de innovación en diferentes niveles está relacionado con la dinámica de los flujos de información.
Este enfoque dice que el aprendizaje es una fuente importante de cambio de políticas, el cual, se basa en el conocimiento y la experiencia producidos y utilizados a través del tiempo. Aquí se reconoce el cómo se generan las capacidades, y en la teoría del Policy Learning, se
reconoce el uso de “Herramientas de Inteligencia” para lograr la formulación de Políticas efectivas.
Estas capacidades provenientes y generadoras de aprendizaje se encuentran dentro de los actores, para lo cual, los autores Bennett and Howlett (1992) distinguen tres tipos de aprendizaje, siendo el llamado “aprendizaje de redes de política” el que muestra un referente sobre el estudio de redes en los instrumentos de política y generación de cambios en los programas políticos. Es en esta red de generación de conocimientos y capacidades, los niveles de aprendizaje se establecen principalmente en cuanto a las preguntas: quién aprende, qué se aprende y cuáles son los efectos del aprendizaje en términos de cambio.
Es en todos los estudios anteriores, en donde se reconoce que el aprendizaje no es un proceso sin rostro, sino que depende de las características individuales y organizacionales, ya que son los agentes los que aprenden, generan conocimiento y desarrollan capacidades de planeación estratégica en la política y, además, generan transferencia a otros agentes del sistema, ya sea sectorial, regional o nacional. Así que, un rasgo importante para la generación de políticas, es el aprendizaje (policy learning).
En México se están generando cada vez mayores brechas entre la situación y necesidades reales con las soluciones y expectativas que se tiene en las políticas.
Esto es por varios factores como:
El mal planteamiento del paradigma actual.
Mala selección de los actores del sistema (dejando fuera agentes o instituciones importantes y se les da grande peso a pocas, por ejemplo, CONACYT o cierta parte de las empresas privadas que son principalmente trasnacionales).
La falta de capacidades de exploración y explotación de las ventajas comparativas existentes de todos los actores y agentes del sistema (desde los creadores de políticas hasta los afectados-beneficiados por las mismas).
Falta de información confiable por instituciones gubernamentales (si existe información, pero no es vasta para hacer estudios exhaustivos y completos).
El uso de las mismas políticas durante el tiempo (porque en el pasado funcionaron,
entonces seguirán funcionando).
La falta de una cultura basada en el conocimiento a partir de los valores y cultura impartidos desde edades cortas, en las cuales se fomente el aprendizaje, habilidades, curiosidad, exploración y explotación del conocimiento como lo plantean (Gustafsson & Autio, 2011) o la generación de políticas a partir de capacidades, y estas capacidades a partir de la construcción de un comportamiento y un desempeño, y este a su vez a partir de conocimiento que viene de aprendizaje (Nylhom & Et al., 2002)).
La falta de vinculación y articulación entre los agentes, instituciones, políticas y gobierno dentro del sistema.
Todos estos factores, tienen que ver principalmente con cada uno de los rasgos estructurales, institucionales, dinámica y toma de decisiones política que se realizan en el país.
Las Políticas Públicas se definen a partir de diferentes factores sociales, económicos (productivos e industriales), tecnológicos, así como del paradigma en el que se encuentra cada país. Y estos factores a su vez, están determinados por pautas que son propuestas e impuestas por los tomadores de decisión, gobernantes, dirigentes políticos, la configuración estructural y el marco institucional Nacional.
Los factores sociales están determinados principalmente por los actores individuales y sus necesidades (educación, salud, alimentación, socialización, trabajo, diversión, seguridad, etc.)
Los factores económicos se basan en las necesidades del mercado y las oportunidades que éste genera, el apoyo al sector privado, las instituciones e industrias que generan derramas económicas, etc.
Los factores tecnológicos provienen de las mejoras a la producción y productividad en las diferentes industrias y sectores empresariales, importación y exportación de tecnología, exploración y experimentación en ciencias aplicadas, etc.,
El paradigma está integrado por el tiempo, la trayectoria, la forma de gobierno, recursos existentes, las metas que se buscan y las prioridades que se tienen. Así que, lo que define a las políticas públicas son: el tiempo, los distintos factores, el paradigma existente en ese momento y la dinámica del entorno en el que se encuentren inmersos los países.
Por lo tanto, para el fomento a la calidad de una Política Publica (desde su creación hasta su implementación), se debe tomar en cuenta de forma dinámica y completa los factores antes expuestos y explicados (sin perder de vista su heterogeneidad) ya que a partir de esos, se van definiendo los instrumentos y las políticas necesarias para la solución de problemas actuales y para la generación de oportunidades futuras, esto mediante la generación de inercias entre dichos factores en sus niveles individuales y conjuntos para su coevolución sistémica.
Sin embargo, para estudios posteriores, se debe tomar en cuenta otra visión teórica, la cual establece que el desenlace en la dinámica depende de la combinación del marco institucional y de los recursos con que intervengan las diferentes fuerzas políticas en la competencia. (Przeworski, Democracia, 2006) . Pero, Arrow (1951) explica que, a pesar del marco institucional, el régimen político y la dinámica, no existe ningún procedimiento de agregación capaz de garantizar un resultado único (Przeworski, Democracia, 2006), por lo tanto, dichas configuraciones pueden dar algunos factores, pero no son determinantes para la efectividad de las Políticas Públicas.
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Notas
1 Durkheim fue uno de los grandes pensadores funcionalistas. Este pensador francés nació el 15 de abril de 1858 en Francia. Desde su punto de vista, al estudiar los hechos sociales no solo debe analizarse la causa, sino también, su finalidad, es decir, la función que cumplen. Este autor concluye una tesis fundamental: los hechos culturales están condicionados por los fenómenos sociales. Vía Definicion.mx: https://definicion.mx/funcionalismo/