Políticas en la educación secundaria. Cambios y continuidades, 1993-2013. Resultados de tres décadas de reformas

Policies in secondary education. Changes and continuities, 1993-2013. Results of three decades of reforms

Rosalina Romero Gonzaga1

Resumen: Las reformas en educación secundaria emprendidas en materia curricular, de formación profesional, de evaluación y de gestión escolar siguen estando fuertemente centralizadas por el Estado, quien establece una visión unívoca de lo que se debe enseñar, aprender, formar, evaluar, organizar y tomar las decisiones en las escuelas. Las políticas se convierten en una actividad eminentemente técnica centrada en el consenso de ciertos actores claves y no en un proceso que se construye socialmente. Gran parte de los fracasos y obstáculos para que las reformas educativas se cumplan derivan de no considerar los aspectos socio-afectivos y culturales.

Abstract: Nowadays, educational policies, in their dimension of courses of action, are far from being considered as instruments that allow content and coherence to the National Educational Policy. The reforms in secondary education undertaken in curriculum, professional training, evaluation and school management continue to be strongly centralized by the State, which establishes a univocal vision of what should be taught, learned, trained, evaluated, organized and taken decisions in schools. Policies become an eminently technical activity focused on the consensus of certain key actors and not on a process that is socially constructed. A large part of the failures and obstacles for educational reforms to be fulfilled derive from not considering the socio-affective and cultural aspect

Palabras clave: políticas educativas; educación secundaria; cambio educativo.

En 1992 se suscribe el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) y aprueba la Ley General de Educación, donde se estableció una educación de once grados. La educación secundaria se hizo obligatoria y experimentó cambios en cuanto a la concepción de lo que es la adolescencia.1 Sin embargo, la dificultad estribó en unificar estructural, curricular y laboralmente los tres niveles constitucionales obligatorios, en un sólo nivel de educación integrada, cuando en los hechos su desarrollo histórico, social, curricular y

1 Facultad de Ciencias Políticas y Sociales-UNAM.

pedagógico caminan por sendas separadas. A casi dos décadas de aprobada la obligatoriedad de secundaria, aún no se ha logrado la cobertura total en el nivel educativo.2

Pese a que no existieron las condiciones para articular los tres niveles de enseñanza básica, debido a las enormes disparidades en la formación de maestros, en las prácticas pedagógicas, en el currículo, en las implicaciones laborales y por no contar con un diagnóstico del que se desprendieran los cambios necesarios, se integró la Educación Básica nacional por mandato constitucional bajo condiciones adversas.3

El proceso de modernización iniciado en 1992 avanzó y se consolidó debido a la conjugación de razones políticas e intereses sindicales. La estrategia del entonces secretario fue promover el proyecto de federalización como proyecto educativo y no como un proyecto político- laboral, esto le permitió ampliar la negociación con el sindicato hacia cuatro grandes temas de política pública: la descentralización de la educación básica y normal; la renovación de los planes, programas y libros de texto, la revaloración del magisterio y la participación de la sociedad en la escuela.4

La implementación de dichas políticas educativas fue posible por la fuerza e impulso en las negociaciones políticas y laborales con el sindicato que llevaron a cabo el grupo técnico del secretario de educación en turno.5

La Subsecretaría de Educación Básica y Normal (SEByN) fue la instancia encargada del diseño e implementación de la reforma curricular, la reforma de las escuelas normales, la actualización de los maestros en servicio, la gestión escolar, programas que no contaron con reglas de operación, lo que les permitió avanzar y consolidar cambios importantes desde las escuelas.

La imbricación de los intereses políticos y educativos permitió la continuidad de las políticas educativas para el nivel básico en la gestión del subsecretario Fuentes Molinar.

En el marco de una nueva estructura de atribuciones, la reorganización contempló tareas normativas de alcance nacional como el currículum, los materiales y métodos educativos, la formación inicial y continua de los maestros y la gestión escolar, pero no tuvieron espacio dentro de la estructura organizacional aspectos organizativos de las escuelas relacionados con la normatividad, funciones supervisoras y de evaluación, tales como consejos técnicos, funciones directivas, emisión de normas de participación social, formación de supervisores y directivos.6

La reforma de 1993 se convirtió en un cambio formal, como lo señaló un estudio de la época, a propósito de la reforma en secundaria, “el hecho de enfrentar 11 asignaturas y 11 maestros por grado escolar origina una dispersión de la atención…para los alumnos lo fundamental es la sobrevivencia en la escuela, para los maestros impartir su clase en detrimento de un mayor esfuerzo para la apropiación de conocimientos… las prácticas de enseñanza se conservan sin transformación.”7

A decir de un especialista en la educación secundaria, en la configuración de las prácticas de enseñanza juegan un papel fundamental: las condiciones materiales e institucionales del trabajo escolar, las concepciones académicas de los maestros y el proceso curricular.8 Si se quiere transformar las prácticas de enseñanza será necesario realizar cambios articulados de los tres factores. Las investigaciones de la época9 refieren que los contenidos escolares no cobraron sentido para quienes cursan el nivel educativo, por el contrario, la apropiación de los mismos sólo es inmediata, para luego desvanecerse.

Con las reformas efectuadas en 2006, 20011 y 2013, la educación secundaria parece no haber alcanzado los objetivos planteados por las autoridades educativas: reducir los niveles de deserción y reprobación; incrementar los logros en materia de aprendizaje, articularla con los otros niveles educativos, tanto en sus modelos de gestión, de evaluación, de formación y en el curricular.

La Reforma Integral de la Educación Secundaria (RIES-2004), posteriormente denominada reforma de la educación secundaria (RES), en 2006, asumió que la reforma curricular serviría como detonador de una serie de transformaciones en los ámbitos de la reorganización del modelo de gestión de la escuela; el reordenamiento de los recursos disponibles; y establecimiento de una normatividad acorde con el nuevo modelo de gestión y con los propósitos de la Reforma.10 Esto, por supuesto, fue pospuesto debido a las fuertes críticas a la reforma por parte de distintos grupos que antepusieron razones de orden ideológico y político.

Con la Reforma Integral de la Educación Básica de 2011, RIEB, la educación secundaria se enfrentó a cambios importantes como la inclusión de estándares curriculares, campos de formación, competencias por campo de formación, fortalecimiento de los aprendizajes esperados de los programas de estudio 2006.11

Finalmente, con la reforma educativa de 2013, la educación secundaria queda sometida a cambios inéditos con la creación del servicio profesional docente, el sistema nacional de evaluación educativa, el sistema de formación inicial y continua, así como la autonomía de la gestión educativa, cuyos efectos aún están por valorarse.

De este modo, las políticas curriculares, de formación profesional, evaluación docente y gestión escolar en la educación secundaria fueron y han sido decisiones de política pública que no han concretado aspectos organizativos clave. Asimismo, las cuatro políticas educativas fueron implementadas en distintos momentos (ver cuadro 1).

Las políticas educativas referidas: curricular, la formación profesional, la evaluación docente y la gestión escolar han tenido un impacto demoledor y negativo para la educación secundaria. Sigue prevaleciendo la visión centrada en un plano normativo, de un “deber ser” en la formulación, diseño e implementación de las políticas educativas, las cuales se hallan desvinculadas y alejadas de los intereses de los actores de proceso educativo. Gran parte de los fracasos y obstáculos para que las reformas educativas se cumplan derivan de no considerar los

aspectos socio-afectivos y culturales por parte de los reformadores y especialistas.

Hoy en día, las políticas educativas, en su dimensión de cursos de acción y cambios, distan mucho de ser consideradas como instrumento que permita dar contenido y coherencia al conjunto de la Política Educativa.13 Las reformas emprendidas en materia curricular, de formación profesional, evaluación docente y gestión escolar siguen estando fuertemente centralizadas por el Estado, quien establece una visión unívoca de lo que se debe enseñar, aprender, formar, evaluar, organizar y tomar las decisiones en las escuelas. Las reformas se convierten, de este modo, en una actividad eminentemente técnica centrada en el consenso de ciertos actores claves y no en un proceso que se construye socialmente.

Siendo que los alumnos, maestros, padres, madres de familia han cambiado, no es manifiesto una transformación en diferentes dimensiones de fondo que permita la discusión de aspectos sobre qué, para qué y cómo educar, formar, evaluar, organizar y tomar las decisiones en el contexto del proyecto de sociedad que aspira construir y fortalecer la relación entre la Política Educativa (PE) y las reformas emprendidas en el nivel de educación secundarias.

En estos tiempos de transformaciones inéditas las políticas educativas deben tener sentido para todos los actores educativos para comprometerlos con la educación, en aras de encarar desafíos de la vida social. Para que esto tenga sentido, las formulaciones densas de la PE tienen que dialogar permanentemente con lo que acontece en el aula, en las familias, en los espacios de formación, evaluación y gestión institucional, en los contextos donde se producen las prácticas significativas de los diversos actores educativos. Las cuatro políticas educativas seleccionadas han eludido el cambio educativo, ignoran o desconoces los puntos de intersección no sólo con los aspectos políticos, sino socio-afectivos y culturales.

La reforma de la secundaria necesita replantear, al menos, cuatro ámbitos de política interconectados: la formación inicial y continua de normalistas y profesionistas, la evaluación de su desempeño en condiciones de equidad, la renovación curricular, al mismo tiempo que se conforma una nueva organización de la escuela.

Por cambio educativo entiendo un proceso no lineal, ni planeado que se desarrolla bajo condiciones de incertidumbre, de ansiedad, de dificultades y de temores ante lo desconocido. Asumir el cambio educativo bajo esa tesitura, constituye una parte fundamental de toda política educativa. Con esa idea en mente, esta propuesta de investigación apunta a precisar las

condiciones, los factores, así como los resultados de la implementación de las reformas en materia curricular, de formación profesional, de evaluación docente y de gestión escolar en la educación secundaria.

Problema de investigación

El propósito del proyecto de investigación es realizar un estudio sobre los cambios, continuidades y resultados derivados de la implementación de cuatro políticas educativas en la educación secundaria, con el objetivo general de:

• Identificar los factores y condiciones bajo los cuales se llevó a cabo la implementación de las cuatro políticas educativas de 1993-2013 en la educación secundaria, en las dimensiones técnico-pedagógica, político-administrativa, socio-afectiva y cultural en los niveles macro (política educativa), meso (aparato educativo) y micro (comunidad educativa).

  Objetivo específico:

• Estudiar los resultados de la implementación de las cuatro políticas educativas con el propósito de aportar información sobre el éxito o fracaso de estos grandes cambios.

  
  

  Preguntas de investigación

  ¿Qué tipo de condiciones y factores fortalecieron o inhibieron la implementación de las cuatro políticas educativas en la educación secundaria?

  ¿Cuáles fueron los resultados de la implementación de las cuatro políticas educativas en la educación secundaria?

  
  

  Hipótesis

  Las cuatro políticas educativas responden a una lógica básicamente gubernamental, resultado de la baja participación e incidencia de los diversos actores educativos en el diseño e implementación de las reformas curriculares. La escasa interacción entre la autoridad educativa y el conjunto de los actores ha impedido realizar vinculaciones significativas: la formación docente (inicial y continua) con la reforma curricular, de evaluación y de gestión en la educación secundaria.

  En ese sentido, los desfases entre las reformas educativas y las formulaciones generales de la Política Educativa (PE), son producto de las negociaciones políticas y tensiones entre diversos actores, lo cual ha imposibilitado la articulación de la educación secundaria con la educación media superior. Los momentos de incertidumbre, ansiedad, dificultades y temores por los que atraviesan los diferentes actores educativos influyen para generar condiciones favorables al cambio, mismas que no son considerados por los diseñadores. El choque entre la cultura de los reformadores, la de los especialistas, la de las burocracias, la de los docentes y técnicos, la de los alumnos, padres y madres de familia también ha contribuido a no concretar cambios sustantivos.

  El cambio o permanencia de la actual política curricular debe ser entendida como resultado de la negociación no sólo política, sino también de orden socio-afectiva y cultural.

  
  

  Justificación

  Uno de los vacíos existentes en la investigación educativa ha sido el seguimiento y los resultados de las distintas reformas curriculares que han tenido lugar en la educación secundaria. Si bien, existen estudios que profundizan en algún nivel educativo de la educación básica (Rivera y Guerra, 2005; Juárez Hernández, 2005; Miranda, 2006, 2007, 2010; Solís, 2006; Martínez

  Nolasco, 2007; López Orendain, 2009; Sánchez Regalado, 2012; Ruiz Cuéllar, 2012), analizan y comparan planes y programas de estudios de un determinado nivel educativo o algunas reformas curriculares (Latapí, 1999; Barba 2000; López Orendain, 2009, SEP-SEB, 2009); se carece de estudios que den seguimiento al diseño e implementación de las política educativas o que den resultado de las reformas educativas en la educación secundaria, destacando éxitos o fracasos de estos grandes cambios.

  Para llenar ese vacío, se consideró necesario recuperar cuatro periodos de reformas educativas para valorar los resultados de dichos cambios en la educación secundaria. El primer periodo parte de 1993, en el marco del Acuerdo Nacional de Modernización Educación Básica (ANMEB) y la puesta en marcha de la reforma al plan y los programas de estudio en la educación secundaria. El segundo periodo, se gesta en el marco de la política de articulación para la educación básica (PRONAE, 2001-2006), donde la educación secundaria experimentó una reforma curricular 2004-2006. El tercer periodo se abre con la Reforma Integral de la Educación Básica de 2011, con la elaboración y puesta en marcha de los estándares curriculares, de

  desempeño docente y gestión escolar en las escuelas públicas. El cuarto periodo con la reforma educativa de 2013.

  Los cuatro periodos son representativos de épocas distintas: el primero de la hegemonía del PRI; el segundo y tercero de la alternancia política., con el ascenso del PAN a la Presidencia de la República y el cuarto periodo con el regreso del PRI al poder.

  
  

  Metodología de la investigación

  Las preguntas que orientan esta propuesta de investigación apuntan a precisar un par de cuestiones: por qué las reformas educativas en la educación secundaria no lograron concretar cambios significativos y cuáles han sido los fracasos de estos grandes cambios.

  Para dar respuesta a estas incógnitas, se parte del análisis de las políticas públicas (policy analysis), con énfasis en la etapa de la implementación. El análisis de políticas es una rama de las ciencias sociales que reúne perspectivas propias de la ciencia política y la sociología. En particular, se propone examinar dos perspectivas analíticas para entender la forma en que se implementan las reformas educativas en contextos complejos y diversos. Se asume que en una reforma coinciden elementos técnicos, políticos, socio-afectivos y culturales que se vinculan y ponen en juego para el éxito o fracaso de estos magnos cambios. De ahí que no sólo depende de diseñar una propuesta y establecer los medios o recursos para ejecutar cambios en los contenidos y en las prácticas, dispositivos, rutinas y actividades del conjunto de los actores educativos. Léase alumnos, familias, autoridades educativas, políticos, funcionarios públicos.

  De igual modo, se considera que las ideas, los valores discursivos (Schmidt, 2010), los intereses, las expectativas, los temores, los rechazos de los diversos actores educativos a estas reformas juegan un papel central a la hora de poner en marcha los cambios. El cambio educativo (Fullan, 1982, 1993, 2000), como categoría de análisis y de significado, es la expresión directa para conocer cómo es asumido por los profesores, los estudiantes, las familias, las autoridades educativas, los funcionarios, los políticos, los especialistas, si se quiere entender las acciones y las reacciones de cada uno; y comprender en su totalidad todo el contexto en el que opera una reforma. Se debe combinar el conocimiento de todas estas situaciones individuales con el entendimiento de factores organizativos e interorganizacionales, los cuales influyen en el proceso de cambio tales como la SEP, la SEB, el SNTE, las escuelas.

  El cambio educativo, que se concreta en la educación secundaria, significa conocer cómo los actores educativos experimentan el cambio de manera diferente, donde las ideas, los valores discursivos, los intereses, expectativas, los temores y emociones de los distintos actores educativos juegan un papel central.

  Asumida la importancia de comprender las ideas, los valores discursivos, los intereses, las expectativas, los temores, los rechazos de los actores educativos, se optó por un estudio de tipo cualitativo, de carácter exploratorio y desde un enfoque híbrido.

  Lo cualitativo se refiere al acercamiento a los fenómenos y circunstancias que rodean a los actores educativos y la forma en que perciben la realidad. Este énfasis permitirá una mejor comprensión de las ideas, los valores discursivos, los intereses, expectativas, los temores y emociones de los actores en un contexto particular, y ayudar a entender las interacciones entre individuos, grupos y colectividades.

  El estudio se interesa en analizar lo que existe en terreno, dilucidar qué otras líneas de investigación se deben explorar y desde qué perspectivas para que sean útiles en la renovación y comprensión de la problemática en el campo de la política curricular.

  Finalmente, la propuesta de investigación utiliza un enfoque híbrido, ya que parte del análisis de las ideas, los valores discursivos, los intereses, las expectativas, los temores, los rechazos de los actores que toman las decisiones en materia curricular, de formación profesional, evaluación docente y gestión escolar a nivel macro, continúa a nivel meso con los actores que diseñan las reformas. Por último, llega a nivel micro con los actores responsables de la implementación de las reformas educativas.

  Con estos criterios, y con base en el análisis de fuentes primarias y secundarias, se realizarán entrevistas semi-estructuradas a responsables del diseño y la implementación de las políticas educativas en el periodo 1993-2013 en diferentes niveles de gobierno y sectores. Entre estos se encuentran políticos, funcionarios, investigadores, directores de escuela, subdirectores, supervisores, docentes, alumnos, familias.

  Las preguntas guía de la propuesta de investigación estarán organizadas en, al menos, dos ejes temáticos, a las cuales se les harán algunos refinamientos:

• Condiciones y factores que han fortalecido o inhibido la implementación de las reformas educativas de 1993-2013.

• Resultados de dichas reformas curriculares en la educación básica.

Informantes

Total de entrevistas: 36

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Notas

1 Conferencia Internacional de Educación de la UNESCO, 8-11 de septiembre de 2004, “Una Educación de calidad para todos los jóvenes”.

2 Panorama Educativo de México 2011. Educación Básica y Media Superior. http://www.inee.edu.mx/index.php/publicaciones/informes-institucionales/panorama-educativo/5031.

3 Desde 1980 en el Consejo Nacional Técnico de la Educación se planteó la integración de los niveles educativos. En 1982 se planteó una educación de 10 grados y en el sexenio de Carlos Salinas se manejaron de 11 grados. Ninguno de ellos prosperó.

4 Pablo Latapí, (2004), op. cit., p. 56 y Justa Ezpeleta (2010), op. cit., p. 126.

5 Esteban Moctezuma, Oficial Mayor después Subsecretario de Planeación y Coordinación; Carlos Mancera Corcuera, Secretario Particular, posteriormente Subsecretario de Planeación; Pascual García de Alba, Subsecretario de Coordinación Educativa.

6 Rosalina Romero Gonzaga (2015). “Diseño político-administrativo y capacidad institucional de la Subsecretaría de Educación Básica, 1978-2012”. Tesis para obtener el grado de Doctorado en Ciencias Políticas y Sociales, p. 165.

7 Rafael Quiroz Estrada (1998). “La reforma de 1993 de la educación secundaria en México: nuevo

currículum y prácticas de enseñanza”. Investigación en la Escuela, No. 36, México, p. 78.

8 Ibid, p. 86. Etelvina Sandoval Flores (1998). Escuela secundaria: institución, relaciones y saberes. Tesis de doctorado en Pedagogía, México: UNAM, pp. 207-220. Rafael Quiroz Estrada (2000). Las condiciones de posibilidad de aprendizaje de los adolescentes en la educación secundaria, tesis de doctorado en Ciencias, especialidad en investigaciones educativas, México: DIE-CINVESTAV-IPN, p. 235.

9 Rafael Quiroz Estrada (1991) Obstáculos para la apropiación de los contenidos académicos en la escuela

secundaria. Infancia y Aprendizaje, núm. 55. Falcón, et. alt. (1995) Condiciones en que se realiza la educación secundaria. Dos estudios de casos. Ciudad Victoria, Tamaulipas. Informe de Investigación presentado a la SEP.

10 Francisco Miranda López; Rebeca Reynoso Angulo (2006). “La Reforma de la Educación Secundaria en México. Elementos para el debate”, Revista Mexicana de Investigación Educativa, vol. 11, núm. 31, octubre-diciembre, 2006, pp. 1434.

11 OEI, et. alt. (2010). La articulación de estándares de desempeños de alumnos, docentes y escuelas como

base de un proceso de mejora académica de las escuelas de educación básica. Documento Base Estándares para la Educación Básica en México.

12 La política de formación inicial, asumida entonces por la Dirección General de Normatividad, corrió de manera separada de la formación continua, reflejándose en la estructura formal a través de la creación de

la Unidad de Normatividad y Desarrollo para la Actualización, Capacitación y Superación Profesional de Maestros, UNyDAC, dado el carácter emergente de los programas de actualización del magisterio (1992, 1993). Por su parte, la DGN se avocó a la reforma de las Escuelas Normales.

13 Por Política Educativa (PE) me refiero al conjunto de relaciones de poder entre el gobierno federal y los grupos implicados en los asuntos de la educación. En tanto que por las políticas educativas (pe) me refiero a las acciones, decisiones u omisiones tendientes a subsanar un problema de carácter educativo.